III SA/Kr 1343/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie nakazu wypłacenia pracownikom wynagrodzenia s k a r g ę o d d a l a Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy działając na podstawie art. 8 ust. 1² ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) przeprowadził kontrolę u pracodawcy "A" Sp. z o.o. w S. prowadzącego supermarket na parterze Galerii S. w S. sporządzając dnia [...] protokół kontroli o Nr rej. [...], [...], który został w tym samym dniu podpisany przez pracodawcę wraz z adnotacją, że został w dniu [...] zapoznany z treścią protokołu i otrzymał jego jeden egzemplarz. W protokole zawarto pouczenie, że "pracodawcy (...) przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (...)." W wyniku tej kontroli Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy zaznaczając, że działa na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 ust. 2 oraz art. 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) wydał w stosunku do pracodawcy "A" Sp. z o.o. w S. – Nakaz nr rej [...] z dnia [...], w którym nakazał wypłacić wymienionym z imienia i nazwiska 22 pracownikom kwoty po 899,10 brutto jako wynagrodzenie za pracę zgodnie z zawartą umową o pracę za [...] 2006r. nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Na uzasadnienie decyzji podano, że wymienionym w nakazie 22 pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w wymiarze ½ etatu za wynagrodzeniem 899,10 zł wypłacono wynagrodzenie za miesiąc [...] 2006r. w takiej wysokości pomimo tego, iż w miesiącu tym pracownicy ci przepracowali pełny wymiar czasu pracy, co wykazano na podstawie listy obecności za miesiąc [...] 2006r. stanowiącej załącznik nr 11 do protokołu kontroli (potwierdzonej przez pracodawcę za zgodność z oryginałem), a w której to liście określono faktyczną liczbę godzin przepracowanych przez poszczególnych pracowników. Wobec nie prowadzenia przez pracodawcę ewidencji czasu pracy – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 149 § 1 Kodeksu pracy (kp) – wymieniona wyżej lista obecności stanowi dokument uprawniający do ustalenia uprawnień pracowniczych. Tym samym - zdaniem organu I instancji - został naruszony art. 94 pkt 5 kp, zgodnie z którym pracodawca zobowiązany jest prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. Od powyższego nakazu odwołał się do organu II instancji – Okręgowego Inspektora Pracy pracodawca "A" Sp. z o.o. w S. zarzucając: 1) naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – przez wadliwie wystawione upoważnienia dla kontrolujących i w konsekwencji tego naruszenia – naruszenie art. 8 kpa i 10 kpa w zw. z art. 10 oraz art. 19i ust. 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy – poprzez uniemożliwienie kontrolowanemu wypowiedzenia się co do ustaleń zawartych w protokole; 2) naruszenie art. 9 kpa w zw. z art. 10 oraz art. 19 i ust. 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - poprzez zaniechanie poinformowania pracodawcy o prawie zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu zastrzeżeń do protokołu; 3) naruszenie art. 19 i ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - poprzez nie odniesienie się do zastrzeżeń do protokołu kontroli zgłoszonych przez pracodawcę; a nadto 4) naruszenie art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - poprzez nie zawiadomienie pracodawcy o wszczęciu postępowania w sprawie i w konsekwencji tego naruszenie art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 77 kpa i art. 81 kpa – poprzez pozbawienie spółki A możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, 5) naruszenie art. 78 kpa - poprzez pomięcie zgłoszonych w zastrzeżeniach do protokołu dowodów w postaci zeznań świadków – wymienionych w nakazie 22 pracowników i osób reprezentujących spółkę A przy zawieraniu umów o pracę; 6) naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy – poprzez pominięcie dowodów, na jakich oparto ustalenia faktyczne stanowiące podstawę nakazu i 7) naruszenie art. 108 § 1 kpa – poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nakazowi w sytuacji, gdy wynagrodzenia, o których mowa w nakazie są nienależne. Zdaniem odwołującego się pracodawcy doszło do wadliwego ustalenia treści stosunków pracy nawiązanych z wymienionymi w nakazie pracownikami w zakresie wymiaru czasu pracy tych pracowników, albowiem wypłacone im wynagrodzenia to wynagrodzenia za zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy, na jaki pracownicy ci byli zatrudnieni, a nie – jak ustalił to organ I instancji w wymiarze ułamkowym. W konsekwencji powyższego odwołujący się wniósł o uchylenie wydanego nakazu i umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] w wyniku tego odwołania Okręgowy Inspektor Pracy uchylił zaskarżony nakaz w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na uzasadnienie decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że nie podziela zarzutów zawartych w odwołaniu odnośnie wadliwości upoważnienia do kontroli, albowiem kompetencje Państwowej Inspekcji Pracy wynikają nie tylko z przepisów powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, ale także z przepisów Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997r., Nr 72, poz. 450 – 451), których stosowanie w oparciu o art. 92 ust. 3 Konstytucji RP ma pierwszeństwo. Za zasadne uznał organ II instancji zarzuty w przedmiocie nie zebrania przez organ I instancji pełnego materiału dowodowego i oparcie się przy wydaniu nakazu na dokumentach wtórnych, podczas gdy istnieją dokumenty pierwotne, jak choćby umowy o pracę tych pracowników, których jednak do protokołu nie dołączono. Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że "w ramach ponownego postępowania dowodowego organ I instancji zbierze wszystkie dowody związane z kształtem stosunku pracy pracowników zatrudnionych na ½ etatu, w tym także dowody i wyjaśnienia wnioskowane przez pracodawcę, a następnie rozważy zasadność wydania nakazu". Jako podstawę prawna decyzji wskazano art. 138 § 2 kpa oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Na powyższą decyzję pracodawca - "A" Sp. z o.o. w S. - złożył skargę zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa – poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ II instancji mógł uzupełnić postępowanie, co doprowadziłoby do uchylenia wydanego nakazu i umorzenia postępowania organu I instancji. Nadto zarzucono naruszenie art. 78 kpa, 81 kpa i art. 140 kpa w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. W uzasadnieniu spółka A podała też, iż uczestnikami postępowania są wymienieni w nakazie pracownicy, albowiem "wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesów prawnych – wypłaty wynagrodzenia za pracę", a nadto podniosła, iż treść stosunków pracy powinna być ustalona nie tylko w oparciu o literalne brzmienie umów o pracę i dokumentów towarzyszących tym umowom, a "także w oparciu o wszelkie inne środki dowodowe – w tym oferowane przez skarżącą – pomocne przy ustaleniu celu umowy oraz zgodnego zamiaru stron" i podkreśliła, że poza dokumentami "w celu ustalenia treści stosunku prawnego konieczne jest zatem przeprowadzenie innych dowodów (w tym osobowych)". W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji jednocześnie podnosząc, że "art. 136 kpa przewiduje w istocie możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, przy czym nie może to prowadzić do przejęcia przez ten organ od organu I instancji prowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części", a – jak zaznaczono – strona w odwołaniu żądała uchylenia decyzji i zarzuciła nieuwzględnienie jej wniosków "o przeprowadzenie dowodów z zeznań licznych, wymienionych imiennie w odwołaniu świadków". Powyższe, jak również to, iż organ I instancji wydał decyzję na dowodach wtórnych przy pominięciu pierwotnych spełniło przesłankę z art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – skarga nie jest uzasadniona. Należy podkreślić, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie – wobec skargi na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ – stało się zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa a nie art. 136 kpa, jak wskazywała to w skardze spółka A. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na treść wskazanych przepisów kpa - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego: "Art. 136. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." "Art. 138.(...) § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zdaniem Sądu – z uwagi na stan faktyczny sprawy - ma rację Okręgowy Inspektor Pracy podając, że organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego w sprawie. Ma też rację podnosząc, że organ I instancji wskazując, iż wymienieni w nakazie pracownicy zatrudnieni byli w wymiarze ½ czasu pracy pracując faktycznie w pełnym wymiarze czasu pracy - nie oparł się na dowodach pierwotnych, jakimi są bez wątpienia umowy o pracę zawarte przez pracodawcę z pracownikami, a za podstawę swych ustaleń o wypłaceniu pracownikom jedynie połowy należnych im wynagrodzeń uznał listę obecności z ujawnionymi w niej godzinami przepracowanymi przez tych pracowników. Już tylko to – zdaniem Sądu - upoważniało organ odwoławczy do uznania, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Sąd zwraca uwagę, iż ma też rację skarżący pracodawca wskazując w skardze, że treść stosunków pracy powinna być ustalona nie tylko w oparciu o brzmienie umów o pracę, ale także w oparciu o wszelkie inne środki dowodowe (dokumenty, zeznania świadków) i w tym celu niezbędne jest w niniejszej sprawie przeprowadzenie różnych dowodów, "w tym osobowych". To trafne stanowisko strony skarżącej dodatkowo ujawnia potrzebę uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego niemal w całości, a tym samym uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, a nie – jak chce tego skarżący – art. 136 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwraca uwagę na ukształtowane stanowisko sądownictwa administracyjnego w tej sprawie, które w pełni podziela, a w szczególności na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1006/06 (opubl. LEX nr 273711): "Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a." Podobne stanowisko zajął Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2005r. sygn. akt II SA/Gd 3170/02 (opubl. LEX nr 235125): "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Przeprowadzenie zaś całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwraca uwagę na to, że podziela w pełni stanowisko strony skarżącej zawarte w odwołaniu i w skardze, a wskazujące na wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ I instancji, a jednocześnie stwierdza, że takie właśnie stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy. Powoduje to wszystko uznanie, że prawidłowe "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części", co wyczerpuje przesłankę art. 138 § 2 kpa. Sąd zauważa, że w uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji przekazującej sprawę wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co jest także zgodne z treścią przytoczonego wyżej art. 138 § 2 kpa. Sąd zauważa, że nakazy inspektora pracy zawierające nawet zobowiązanie pracodawcy do zapłaty na rzecz pracowników konkretnych kwot z tytułu wynagrodzenia lub innych świadczeń pieniężnych, nie tworzą dla tych pracowników żadnego prawa i nie mogą być przez nich samodzielnie egzekwowane. Powoduje to stwierdzenie, iż pracownicy Ci nie są uczestnikami niniejszego postępowania. Na takim stanowisku stanął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2006r., sygn. akt I OSK 1107/05 (opubl. LEX nr 236485): "Chociaż niewątpliwie pracownik jest podmiotem zainteresowanym wynikiem postępowania prowadzonego przez inspektora pracy, to brak podstaw do przyznawania mu statusu strony w postępowaniu prowadzonym w związku z naruszeniem przepisów prawa pracy przez pracodawcę, w oparciu o przepis pozwalający na podejmowanie władczych rozstrzygnięć wobec tegoż pracodawcy. Indywidualne roszczenia pracownicze, związane z naruszeniem prawa przez pracodawcę, nie dają prawa podmiotowego do domagania się podjęcia działań władczych i wydania rozstrzygnięcia na rzecz pracownika. Już na marginesie Sąd zauważa, że akta sprawy nie zawierają upoważnienia, jakimi dysponowali kontrolujący w czasie kontroli przeprowadzonej u skarżącego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę i rozpatrzy wszystkie zarzuty strony skarżącej zawarte zarówno w odwołaniu, jak i w skardze (w tym także w przedmiocie tegoż upoważnienia) ustosunkowując się do nich w kolejnej decyzji – składającej się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zawierającego wyczerpującą ocenę zebranego materiału dowodowego z wyjaśnieniem przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia zarówno co do stanu faktycznego, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia - o ile oczywiście uzna wydanie decyzji merytorycznej za niezbędną. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym, a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.