III SA/Kr 1345/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody z dnia 9 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. P. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wojewoda decyzją z 9 września 2017 r. (nr [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017.1257.) w zw. z art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U.2017. 657 t.j.) po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Burmistrza Miasta Z z [...] 2017 r. (nr [...]) wydanej na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności i art. 104 kpa, orzekającej o wymeldowaniu B. G. z pobytu stałego w Z, ul. Z, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie wszczęto na wniosek K Sp. z o. o., w imieniu której Prezes Zarządu K. T. – R., w piśmie skierowanym do Burmistrza Miasta Z podała, że K. G. w następstwie rozwiązania umowy najmu na drodze wypowiedzenia w marcu 2014 r. opuściła lokal mieszkalny w budynku położonym w Z przy ul. Z i wyprowadziła się do lokalu położonego przy ul. O w Z. Wnioskująca wskazała, że budynek przy ul. Z wskutek prawomocnego pozwolenia na budowę został rozebrany i przestał istnieć. Pod adresem Z nie ma żadnego budynku. Organ pierwszej instancji uznał, że utrzymywanie zameldowania B. G. na pobyt stały pod dotychczasowym adresem w budynku, który został już rozebrany i nie istnieje stanowi fikcję meldunkową, na którą przepisy meldunkowe nie zezwalają. Burmistrz skonstatował, że skoro strona trwale opuściła budynek przy ul. Z i nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego, to warunki określone w art. 35 ustawy o ewidencji ludności zostały spełnione. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca przyznała, że budynek, w którym była zameldowana na pobyt stały opuściła, a to na skutek zawartej 14 maja 2014 r. umowy najmu lokalu zamiennego przy ul. O w Z. Zgoda na przeprowadzkę do lokalu zamiennego w jej przekonaniu miała charakter tymczasowy, co zostało potwierdzone notarialnie poświadczoną deklaracją. Następnie T Sp. z o. o. sp. k. w K zamiast przeprowadzić remont budynku przy ul. Z wyburzyła go a pustą działkę sprzedała K Sp. z o.o. z siedzibą w K. Strona opisała także swoją trudną sytuację życiową, w tym okoliczność pozostawania bez mieszkania i zameldowania. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Z orzekającej o jej wymeldowaniu z pobytu stałego. Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z 9 września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ustawy o ewidencji ludności organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 cyt. ustawy decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W świetle przepisu art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Organ drugiej instancji podkreślił, że faktem jest, iż B. G. nie mieszka w lokalu położonym przy ul. Z w Z i nie koncentruje w nim interesów życiowych, a to dlatego, że budynek w którym znajdował się rzeczony lokal obecnie nie istnieje. W świetle powyższego nie jest możliwe pozostawienie zameldowania, albowiem oznaczałoby to wprowadzenie wyłącznie fikcji meldunkowej, co stałoby w oczywistej sprzeczności z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności stanowiącym, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Organ odwoławczy wskazał, że aby strona nie pozostawała bez zameldowania winna dokonać odpowiedniego zgłoszenia pobytu w lokalu, w którym teraz faktycznie przebywa. Jednocześnie Wojewoda po rozpatrzeniu wniosku strony o zawieszenie postępowania w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego odmówił jego uwzględnienia uznając, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem sprawa, która toczy się w sądzie powszechnym o realizację zobowiązania notarialnego złożonego przez Ł. W. o udostępnienie lokalu mieszkalnego przy ul. Z w Z nie stanowi zagadnienia wstępnego. Opisaną wyżej decyzję Wojewody B. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta powinna zostać zmieniona i meldunek skarżącej utrzymany, a to dlatego, że skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowania lokalu wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej o zakwaterowaniu, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie na etapie rozstrzygania sprawy okoliczności, że wyprowadzka skarżącej z domu przy ul. Z miała charakter tymczasowy, nie towarzyszyła skarżącej wola stałego opuszczenia swojego domu i zamiar stałego związania się z innym miejscem zamieszkania, gdzie utworzone zostałoby nowe centrum życiowe skarżącej; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozpoznania przez sąd powszechny powództwa o realizację zobowiązania notarialnego złożonego przez Ł. W. o udostępnienie lokalu mieszkalnego przy ul. Z w Z; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego błędne zastosowanie i na jego podstawie wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego, w sytuacji, gdy skarżąca z w/w budynku wyprowadziła się tylko tymczasowo i nie towarzyszyła jej wola opuszczenia budynku przy. ul. Z lub zamiar organizacji w innym miejscu swojego centrum życiowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zwolnienie jej od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w sytuacji, gdy przestaje istnieć budynek czy lokal, w którym dana osoba była zameldowana, zamieszkiwanie w dotychczasowym miejscu jest niemożliwe i osoba taka musi się przenieść do innego lokum. W przekonaniu organu również taką sytuację należy uznać za dobrowolne opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Zameldowanie jest bowiem ściśle związane z konkretnym miejscem, w którym osoba zameldowana koncentruje w sposób faktyczny swoje życiowe interesy. Ustawowy zwrot "dobrowolne opuszczenie lokalu" nie pokrywa się z jego potocznym rozumieniem, albowiem za takie należy uznać także sytuacje, w których osoba została do tego zmuszona, ale w odpowiednim czasie nie podjęła kroków prawnych umożliwiających jej faktyczny powrót do lokalu, czy też opuściła lokal z powodu wykonania wydanego wobec niej wyroku eksmisyjnego. Organ podkreślił, że bezspornym jest, że skarżąca nie przebywa i nie może przebywać w lokalu, który nie istnieje. Rozebranie budynku, w którym skarżąca była zameldowana na stałe, skutkuje koniecznością doprowadzenia ewidencji ludności do stanu zgodnego z rzeczywistością. Strona nie może być zameldowana w budynku, którego nie ma. Wojewoda uznał, że utrzymywanie zameldowania B. G. na pobyt stały pod dotychczasowym adresem w budynku, który został już rozebrany i nie istnieje stanowi fikcję meldunkową na którą przepisy meldunkowe nie zezwalają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z powyższych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. 2017. 657 t.j.), dalej u.e.l., zgodnie z którym organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 cyt. ustawy decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Przez opuszczenie miejsca stałego pobytu w świetle powołanego przepisu rozumie się dobrowolne zaniechanie dalszego zamieszkiwania w konkretnym lokalu. Art. 35 u.e.l. wskazuje więc przesłanki wymeldowania. Podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Pobyt stały, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.e.l. wiąże się z przebywaniem i zamiarem przebywania w oznaczonym miejscu. O ześrodkowaniu centrum życiowego osoby w danym lokalu świadczy szereg czynności takich jak: zamieszkiwanie, nocowanie, spożywanie posiłków, wypoczywanie, prowadzenie gospodarstwa domowego, przyjmowanie wizyt gości, nadawanie i przyjmowanie korespondencji, utrzymywanie przynajmniej okazjonalnych kontaktów z sąsiadami (por. wyrok NSA z 6 października 2011r., sygn. akt II OSK 1478/10, Lex nr 1151898 ). Organy administracji ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zachodziła żadna z okoliczności faktycznych świadczących o istnieniu centrum życiowego skarżącej w lokalu położonym w budynku przy ul. Z w Z a to z jednej zasadniczej przyczyny - tj. nieistnienia budynku, w którym skarżąca była zameldowana na pobyt stały. Okoliczność ta jest niesporna – budynek, w którym skarżąca posiadała centrum życiowe do maja 2014 r. został rozebrany. Skarżąca opuściła go w maju 2014 r. i zamieszkała w lokalu przy ul. O w Z, wykonując postanowienia umowy zawartej z T Sp. z o.o. Lokal, do którego wyprowadziła się miała zajmować na czas remontu lokalu przy ul. Z, do dnia 27 maja 2015 r. z możliwością przedłużenia umowy z dnia 14 maja 2014 r. (k. 45-47 akt adm.). Skarżąca więc nie przebywa i co istotne – ze względów oczywistych nie może przebywać w lokalu, w którym była zameldowana na stałe. Dla opuszczenia miejsca stałego pobytu element woli ma znaczenie i powinien być brany pod uwagę w postępowaniu o wymeldowanie. Ocena charakteru opuszczenia lokalu nie może jednak odrywać się od realiów konkretnej sprawy. Okoliczności faktyczne muszą prowadzić do wniosku, że faktyczne opuszczenie lokalu nastąpiło, mimo że osoba nie miała woli przeniesienia miejsca swoich spraw życiowych. W tym kontekście należy podkreślić, że zwrot "dobrowolne" w rozumieniu przywołanego przepisu nie jest tożsamy z potocznym rozumieniem tego słowa. Za dobrowolne opuszczenie lokalu w rozumieniu u.e.l. uważa się także takie opuszczenie lokalu, które przybrało postać przymusu i jednocześnie nie doczekało się w odpowiednim czasie podjęcia efektywnych kroków prawnych implikujących faktycznym powrotem do pierwotnie zajmowanego lokalu. W przypadku gdy dochodzi do unicestwienia budynku, w którym dana osoba była zameldowana, zamieszkiwanie w dotychczasowym miejscu pobytu nie jest możliwe. Sytuacja taka oceniana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych również jako dobrowolne opuszczenie lokalu (por. wyroki WSA II SA/Sz 1015/13, III SA/Gd 231/12 publ. www. orzeczenia. nsa.gov.pl). Przyznać trzeba bowiem, że jakiekolwiek działania skarżącej podjęte na drodze prawnej celem ponownego zamieszkania (na stałe czy też czasowo) w budynku przy ul. Z w Z nie mogły siłą rzeczy przynieść pozytywnego rezultatu z powodu nieistnienia tegoż budynku i lokalu mieszkalnego, który zajmowała skarżąca. W tym więc tyko znaczeniu można kwalifikować sytuację skarżącej jako dobrowolne opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 35 u.e.l. Zdaniem Sądu należy jednak w takim przypadku położyć nacisk na wynikającą z rejestracyjnego charakteru ewidencji ludności konieczność doprowadzenia zapisów ewidencji ludności do zgodności z istniejącym stanem faktycznym. Organy właściwe w sprawach ewidencji ludności winny bowiem podejmować wszelkie działania w celu zapewnienia zgodności zapisów ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania. Istotę ewidencji ludności stanowi gromadzenie informacji w zakresie danych o miejscu pobytu osób. Chodzi o to, by dane te odpowiadały stanowi faktycznemu i nie tworzyły fikcji meldunkowej. Organy prowadzące ewidencję mają obowiązek podejmować wszelkie czynności służące rejestracji prawdziwych danych o miejscu pobytu osób. Decyzja o wymeldowaniu (podobnie jak zameldowanie) ma wyłącznie charakter ewidencyjny, czyli rejestrowy. Oznacza ona tylko, że strona opuściła dany lokal i w nim nie przebywa przez określony czas, a swoje interesy życiowe koncentruje w innym miejscu. Wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem pewnego faktu i nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności czy innych praw do lokalu. Utrzymanie zameldowania w nieistniejącym budynku byłoby - jak trafnie wskazał Wojewoda - fikcją meldunkową. Podkreślić także należy, że wynik toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o realizację zobowiązania notarialnego związanego z udostępnieniem lokalu mieszkalnego przy ul. Z w Z nie stanowił zagadnienia wstępnego dla kontrolowanego postępowania, a to z uwagi na fakt, że w/w budynek nie istnieje i nie może w nim być utrzymywany meldunek, którego istotą jest wyłącznie potwierdzenie istnienia faktu zamieszkiwania w konkretnym lokalu, pod konkretnym adresem. Zatem wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania został trafnie oceniony przez organ odwoławczy a postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlegało odrębnemu zaskarżeniu (por. NSA w wyroki z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, Lex nr 1486961, z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 22921/12, Lex nr 128961). Nie zasługiwał także na uwzględnienie wniosek skarżącej o umorzenie postępowania o wymeldowanie z powodu bezprzedmiotowości tegoż postępowania, złożony na rozprawie. Bezprzedmiotowość tę - przedmiotową - upatrywała skarżąca w nieistnieniu przedmiotu postępowania, tj. lokalu, w którym skarżąca była zameldowana, a więc umorzenie miałoby nastąpić na podstawie art. 145 §3 p.p.s.a., względnie wskazywała także na treść art. 162 § 1 kpa. odnosząc się do powyższego wniosku Sąd stwierdza: przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. przewiduje umorzenie przez sąd postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny wyda takie orzeczenie, jeżeli uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednocześnie stwierdzi istnienie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Orzeczenie sądu zastępuje zatem rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Możliwość orzeczenia na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. odnosi się jedynie do tych wypadków, w których sąd uzna, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a występujące w sprawie przesłanki umorzenia postępowania powodują, że brak prawnych możliwości do wydania aktu (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do istoty. Oddalając skargę w niniejszej sprawie Sąd tym samym nie stwierdził naruszenia przez organy prawa skutkującego jej uwzględnieniem. Nieistnienie lokalu w którym zameldowana była skarżąca nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wymeldowania z tego lokalu. Istotą bowiem orzeczenia o wymeldowaniu jest potwierdzenie faktu nieprzebywania przez osobę w danym lokalu, pod konkretnym adresem, co w przypadku nieistnienia takiego lokalu jest oczywiste. O ile nie jest możliwe zameldowanie osoby bez istnienia konkretnego lokalu i spełnienia przesłanek warunkujących zameldowanie w nim, to jest możliwe i prawnie uzasadnione wymeldowanie z nieistniejącego lokalu, jako wyraz doprowadzenia do zgodności rejestru jaki stanowi ewidencja ludności z istniejącym stanem faktycznym polegającym na nieprzebywaniu w nieistniejącym lokalu. Z kolei przepis art. 162 kpa reguluje kwestię stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (§ 1), względnie uchylenia decyzji w przypadku nie dopełnienia przez stronę określonych czynności, jeżeli decyzja wydana była z zastrzeżeniem ich dopełnienia. Z art. 162 § 1 pkt. 1 kpa, na który powołuje się skarżąca wynika, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu dotyczy bezprzedmiotowości innej decyzji i jest decyzją wydaną w nowej sprawie. Przedmiotem tego postępowania jest stwierdzenie bezprzedmiotowości innej decyzji w sytuacji spełnienia się przesłanek zawartych w pkt. 1 § 1 ww. przepisu. Powyższej regulacji nie należy mylić z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego i regulacją wynikającą z art. 105 § 1 kpa. Wyjaśnić należy po raz wtóry, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie jak i wymeldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Podniesione przez skarżącą kwestie związane z jej przekonaniem o tymczasowym charakterze zmiany miejsca zamieszkania i brakiem woli stałego opuszczenia lokalu są irrelewantne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy, gdyż okoliczności faktyczne i prawne jednoznacznie wskazują, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 35 ustawy o ewidencji ludności obligujące organ do wymeldowania skarżącej z lokalu przy ul. Z w Z. Wobec powyższych okoliczności należy stwierdzić, że zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, a jednocześnie brak w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszeń prawa, które z urzędu należałoby uwzględnić. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714 ze zm.).