III SA/Kr 1354/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 27lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) decyzję organu I instancji – Starosty z dnia [...] 2012 r., znak: [...], o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna 25 czerwca 2012 r. Organ I instancji – Starosta - decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...], orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej, gdyż jak ustalił suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) była krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że prowadząc działalność gospodarczą od marca 2011 r. do czerwca 2011 r. dobrowolnie opłacała wyższe składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Następnie od 24 czerwca 2011 r. do 24 listopada 2011 r. pobierała zasiłek macierzyński przez okres 20 tygodni z tytułu urodzenia dziecka, od którego ZUS odprowadzał składki na Fundusz Pracy. Od grudnia 2011 r. do 15 czerwca 2012 r. ponownie opłacała składki na Fundusz Pracy od podstawy ponad 2015 zł - 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Twierdzi, że łączny okres opłacania składek, spełniających warunek przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na podstawie art. 71 ust. 1 i 2ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ciągu 18 miesięcy, to wynosi według jej obliczeń 453 dni. Dołączyła do odwołania stosowne dokumenty potwierdzające wysokość składek, podstawy ich obliczania, zaświadczenia opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, potwierdzenie wypłacania zasiłku macierzyńskiego. Wojewoda nie uwzględnił tego odwołania. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli ( ust. 1): nie ma niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni (pkt 2): opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (lit. d). W ocenie Wojewody w okresie 18 miesięcy przed dniem zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj. w okresie od 24 grudnia 2010 r. do 24 czerwca 2012 r. skarżąca nie posiada 365 dni uprawniających ją do zasiłku, ale 358 dni. Podniósł, że do okresu uprawniającego do zasiłku nie można bowiem zaliczyć, jego zdaniem prowadzenia działalności gospodarczej od 24 grudnia 2010 r. do 23 czerwca 2011 r. Z pisma ZUS Inspektorat z 21 czerwca 2012 r. wynika bowiem, że co prawda opłacała skarżąca składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w ww. okresie, jednak podstawę wymiaru tych składek stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia. Nie miała zatem skarżąca obowiązku opłacania w tym okresie składek na Fundusz Pracy. Z tych powodów Wojewoda, jako organ odwoławczy, uznając decyzję organu I instancji za prawidłową utrzymał ją w mocy w całości, podkreślając bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody skarżąca podkreśliła, że opłacała składki w odpowiedniej wysokości przez okres wystarczający do uzyskania uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. Podniosła, że opłacała dobrowolnie składki od podstawy wyższej niż wskazana w art. 71 ustawy. Zarzuciła organowi, że w decyzji nie podał podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego odmowy zaliczenia części składek do okresu wskazanego ww. przepisie. Uważa, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i jest wynikiem w jej ocenie rażącego naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wniosła o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz o przyznanie jej należnych kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie z art. 119 § 2 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: między innymi opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę ( lit. "d" pkt 2 ust. 1 art. 71 wskazanej ustawy). Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że wykładnia przytoczonych powyżej przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do wniosku, iż na równych prawach z okresami aktywności zawodowej, wymienionymi w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy należy potraktować również okresy, w czasie których skarżąca nie miała obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i na Fundusz Pracy, a takie składki były faktycznie przez nią odprowadzane. Wskazuje na to treść art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy, który stanowi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Podkreślić należy, że chodzi tu więc o faktyczne opłacanie składek w okresie 18 miesięcy przed rejestracją przez okres co najmniej 365 dni, a nie podleganie obowiązkowi ich opłacania (zob. Z. Góral, Komentarz do art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; System Informacji Prawnej LEX (LEX Omega) 25/2012, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1057/06, LEXnr 284489). Nadal pozostaje zatem aktualna teza wskazanego powyżej wyroku, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Inne kwestie nie mają bowiem znaczenia. Podzielić należy w pełni także stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 938/06; LEX nr 282423. Zatem okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mogą stanowić nawet samodzielną podstawę do nabycia prawa do zasiłku, pod warunkiem, że zostanie wykazane, iż wynosiły one co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzający dzień zarejestrowania. Celem bowiem nowelizacji przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dokonanej najpierw w grudniu 2008 r., a później w grudniu 2010 r., było ułatwienie osobom kończącym urlop macierzyński lub wychowawczy "powrotu do zatrudnienia". Na podobnych zasadach została oparta możliwość zaliczenia do stażu pracy warunkującego prawo do zasiłku dla bezrobotnych okresu opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności.(m.in. poprzez wprowadzenie art. 104a przez art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz.1654), obowiązujący od 1 stycznia 2009 r. oraz przez zmianę art. 71 przez art. 1 pkt 34 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz.1725) zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dniem 1 lutego 2011 r.). W niniejszym przypadku organy uznały w świetle powyższych przepisów, że skarżącej nie mogła zostać wydana decyzja pozytywna, gdyż mimo, iż opłacała ona składki w okresie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, to podstawę wymiaru tych składek stanowiła, jak wynika z pisma ZUS z 21 czerwca 2012 r. "zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia". Skarżąca nie miała zatem obowiązku opłacania w tym okresie składek na Fundusz Pracy. Stanowisko to nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Skoro prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przy zastosowaniu metod wykładni: językowej celowościowej i systemowej, nie pozwala na nie uwzględnienie przez organy w procesie decyzyjnym okoliczności związanych z faktycznym opłacaniem przez skarżącą składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, to istotnymi dla treści rozstrzygnięcia okolicznościami były te związane z kwestią, czy w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się skarżącej okresy wskazane w ust. 1 pkt 2 art. 71 ustawy, jak w nim niewymienione, wynosiły rzeczywiście co najmniej 365 dnii czy łącznie przez ten okres skarżąca opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, mimo ze takiego obowiązku nie miała. Przy czym wyjaśnienia wymagała też kwestia, czy podstawę wymiaru składek opłacanych przez skarżącą stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, jak utrzymuje skarżąca w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. W tym zakresie postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, dotknięte jest uchybieniami przepisom postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Pomimo postanowień artykułów 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., zobowiązujących organy administracji publicznej do rozpatrzenia wnikliwie całego materiału dowodowego dążąc do osiągnięcia prawdy obiektywnej, a następnie jego ocenę we wzajemnej łączności w ramach swobodnej oceny dowodów, organ odwoławczy, który ponownie rozstrzyga sprawę w jej całokształcie -Wojewoda – w ogóle nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, na poparcie których skarżąca przedłożyła określone dokumenty, które, jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, nie zostały poddane analizie. Decyzja organu I instancji także jest nieprawidłowa z tych samych względów, skoro również Starosta kwestii tych, zgodnych z rzeczywistym stanem, nie ustalił. W uzasadnieniach decyzji obu instancji brak także wystarczającego, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., odniesienia się do istotnych kwestii związanych z faktycznym opłacaniem przez skarżącą składek. Nie może być uznane za spełniające te wymogi jedynie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że podstawę wymiaru składek opłacanych przez skarżącą, jak wynika z pisma ZUS Inspektorat z 21 czerwca 2012 r., stanowiła zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia i nie miała obowiązku ich opłacania. Organ orzekający zobowiązany jest bowiem podać motywy rozstrzygnięcia, a więc winien przedstawić prawne konsekwencje wybranego przez siebie rozstrzygnięcia w świetle przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Sąd uznał, że stwierdzenie przez Wojewodę, że skarżąca nie miała obowiązku opłacania składek, nie można uznać inaczej, jak tylko brak właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w tej sprawie, co stanowi naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wydane decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a więc z naruszeniem w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. W ponownym rozpoznaniu tej sprawy obowiązkiem organów będzie zatem zastosować się do wskazanej oceny prawnej i ustalić, czy w ciągu 18 miesięcy poprzedzający dzień zarejestrowania się skarżącej okresy wskazane w ust. 1 pkt 2 art. 71 ustawy, jak w nim niewymienione, nie wynosiły co najmniej 365 dni i czy łącznie przez ten okres skarżąca opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, mimo ze takiego obowiązku nie miała, przy czym, czy rzeczywiście podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.