III SA/Kr 1355/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 czerwca 2024 r., nr SKO-NP-4115-109/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Wnioskiem z 18 grudnia 2023 r. M. P. (dalej: skarżąca) wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką M. P. Matka skarżącej (ur. [...] r.) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 13 listopada 2023 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydanym do 30 listopada 2024. Decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 8 lutego 2024 r., znak: MOPS.III.524.Od.000705.SP.02.2024 orzeczono o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. z powodu tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z 16 czerwca 2024 r., nr SKO-NP-4115-109/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia zaaprobowano stanowisko wyrażone w odwołaniu, że na skutek zapadnięcia powołanego tam wyroku Trybunału Konstytucyjnego brak zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy świadczeniach rodzinnych nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem uznano, że ustalenia wymaga, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. W tym zakresie odwołując się do ustaleń organu pierwszej instancji wskazano, że matka skarżącej jest wdową i opiekę nad nią sprawuje skarżąca. Mata skarżącej ma stany depresyjne i lęki. Ponadto cierpi na nadciśnienie. Chorobę afektywną dwubiegunową, dnę moczanową, niewydolność serca, nietolerancję glukozy, a także przeszła dwa wylewy. Matka skarżącej porusza się o lasce. Skarżąca nie mieszka z matką, matka zamieszkuje razem z bratem skarżącej. Zakres wykonanych czynności związanych z osobistą opieką obejmuje codzienną pielęgnację, kąpiel, pomoc w ubieraniu się, przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie lekarstw, masaże oraz ćwiczenia poprawiające aktywność fizyczną, kontrole w poradniach, załatwianie spraw urzędowych. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Ustalono też, że skarżąca ma dwójkę rodzeństwa. Żadne z nich nie ma możliwości zajmować się matką z uwagi na pracę zawodową i własne rodziny. Osoby te nie są w stanie współfinansować kosztów opieki nad matką. Skarżąca jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który został jej przyznany decyzją z 4 grudnia 2023 r. na okres od 1 grudnia 2023 r. do 31 października 2024 r. Działający imieniem skarżącej pełnomocnik, w dniu 18 listopada 2023 r. oświadczył, że na podstawie art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ona z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, od miesiąca złożenia wniosku i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium wskazało, że wykazany zakres opieki nad niepełnosprawną matką sprowadza się do w zwykłych czynności dnia codziennego i istnieje możliwość zorganizowania opieki nad matką przy współudziale rodzeństwa, czy też przy skorzystaniu z usług opiekuńczych, tak aby skarżąca nie musiała rezygnować z podjęcia pracy zarobkowej i mogła podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazano też, że skoro w ocenie organu odwoławczego skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, to w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie, a tym samym w sprawie nie ma zastosowania art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Końcowo, pouczono skarżącą o zmianie prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego, jakie nastąpiło od 1 stycznia 2024 r. oraz wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, 2/ rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie wyjaśnić należy, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, ze zm.), dalej: także jako "u.ś.w". Ustawa fundamentalnie zmieniła zasady przyznawania wsparcia opiekunom osób niepełnosprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne od 1 stycznia 2024 r. jest przyznawane wyłącznie opiekunom osób niepełnosprawnych do ukończenia 18 roku życia. Dla niepełnosprawnych osób pełnoletnich przewidziane jest świadczenie wspierające, z którego osoby takie mają w założeniu ustawodawcy finansować koszty opieki. Zgodnie z przepisami przejściowymi, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym). Użyte w przywołanym przepisie sformułowanie "prawo powstało" należy interpretować w ten sposób, że jeżeli wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony do końca 2023 r. (jak w rozpoznawanej sprawie), należy go rozpoznać z zastosowaniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, pod warunkiem, że wszystkie ustawowe przesłanki przyznania świadczenia zostały spełnione do końca 2023 r. Innymi słowy do końca 2023 r. musiały zostać spełnione zarówno przesłanki pozytywne, jak i usunięte przesłanki negatywne przyznania świadczenia. Dopiero w takiej sytuacji można mówić, że zaistniał stan opisany w hipotezie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, tj. że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31 grudnia 2023 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm), dalej: "u.ś.r", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z ust. 1a przywołanego wyżej przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przywoływane świadczenie nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Co do zasady, ustalając od kiedy wnioskodawcy przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, organ stosuje art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Dokonując wykładni tego przepisu, należy jednak uwzględnić brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi więc negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przewidział w art. 27 ust. 5 u.ś.r. uprawnienie dla wnioskodawcy do wyboru jednego z przysługujących mu świadczeń. Z treści przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że osobie uprawnionej przysługuje jedynie jedno z wymienionych w tym przepisie świadczeń. Aby dokonać w sposób skuteczny wyboru świadczenia, konieczne jest podjęcie przez wnioskodawcę działań wywołujących określone skutki prawne, nie zaś jedynie złożenie warunkowej deklaracji. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, zasiłek ten jest świadczeniem należnym, a jego otrzymywanie wyklucza, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach kontrolowanej sprawy, w zarzutach skargi skarżąca kwestionowała prawidłowość stwierdzenia przez organ braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jednakże w kontekście przywołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o świadczeniu wspierającym rozstrzygająca jest w niniejszej sprawie okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, który został jej przyznany w okresie od 1 grudnia 2023 r. do 31 października 2024 r. (zatem co najmniej do końca obowiązywania dotychczasowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. do dnia 31 grudnia 2023 r.) oraz fakt, że decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego do końca 2023 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawego. W świetle bowiem obowiązującego do końca 2023 r. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba sprawująca opiekę miała ustalone prawo min. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro w niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i prawo to nie zostało uchylone do końca 2023 r., to zgodnie z obowiązującym wówczas art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie mogła nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym (a contrario z art. 63 ust. 1 u.ś.w.), a tym samym brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Oświadczenie strony, że zrezygnuje z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku w związku z opieką nad matką z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może spowodować stanu, w którym decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Z woli skarżącej wynika, że dokonany wybór zrealizowałby się dopiero z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym uchyleniem decyzji będącej podstawą nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponieważ nie nastąpiło to do momentu nowelizacji przepisów u.ś.r., tj. do dnia 31 grudnia 2023 r., to nie mogło dojść do skutecznego nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym do otwarcia drogi do stosowania dotychczasowych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1190/21 zauważył, że aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawca musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest natomiast możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że brak jest podstaw prawnych do kompensowania przez organ świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dotyczących zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, które jednak zachowują aktualność także w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podkreśla, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością innych świadczeń, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.s.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20). W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2023 r. sygn. I OSK 1727/22, 20 marca 2024 r. I OSK 443/23 opubl. CBOSA). Resumując, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. O uprawnieniu do omawianego świadczenia decydują wyłącznie przesłanki normatywne, ściśle określone w cyt. wyż. ustawach i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.