III SA/Kr 1359/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką G. S. w okresie od 30 września 2016 r. do 29 września 2017 r. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2017 r. działając na podstawie art. 1 ust. 2 - 3, art. 3, art. 17, art. 17b, art. 20 ust. 2 - ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 listopada 2016 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2017 (M. P. z 2016 r. poz. 1103), art. 6 ust. 2a art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.); art. 66 ust. 1 pkt 28a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a.: 1/ przyznał A. S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką G. S. urodzoną [...] 2012 r.: - w wysokości 1256,70 zł jednorazowo na okres od 1 września 2016 r. do 29 września 2016 r. - w wysokości 46,90 zł jednorazowo na okres 30 września 2017 r. do 30 września 2017 r. - w wysokości 1406,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 31 maja 2022 r. 2/ odmówił przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką G. S.: - w wysokości 43,30 zł jednorazowo na okres od 30 września 2016 r. do 30 września 2016 r. - w wysokości 1300,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. - w wysokości 1406,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. - w wysokości 1359,10 zł jednorazowo na okres od 1 września 2017 r. do 29 września 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 maja 2017 r. A. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką G. S. W wyniku rozpatrzenia wniosku została wydana decyzja z dnia 31 maja 2017 r., którą przyznano A. S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką G. S. w okresie od 1.09.2016 r. do 29.09.2016 r. oraz w okresie od 30.09.2017 r. do 31.05.2022 r. i odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką G. S. w okresie od 30.09.2016 r. do 29.09.2017 r. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uchylił decyzję z uwagi na budzący wątpliwość zbieg uprawnienia do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa wątpliwość wynika z faktu braku tożsamości osoby, nad którą jest sprawowana opieka. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na G. S., zaś u podstaw wydania decyzji odmownej przez organ I instancji leży istniejące uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego na J. S. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1/ świadczenia rodzicielskiego lub 2/ świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3/ specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4/ dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5/ zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie ż dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną -także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ wskazał, że orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 16.05.2017 r., Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, na wniosek z dnia 22 sierpnia 2016 r., zaliczył G. S. do osób niepełnosprawnych do dnia 31 maja 2022 r. Ponadto z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a G. S. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. A. S. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że od 1 września 2016 r. nadal rezygnuje z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad córką G. S. Nie jest rolnikiem i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczeni emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zasiłku dla opiekuna oraz od 1 września 2016 r. nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na G. S. nikt inny nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku dla opiekuna. G. S. nie przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę, nie została umieszczona w rodzinie zastępczej ani w rodzinnym domu dziecka. A. S. oświadczyła także, że decyzją wydaną z dnia 5 stycznia 2017 r. zostało jej przyznane świadczenie rodzicielskie w związku z opieką nad synem J. S. urodzonym [...] 2016 r. na okres od 30.09.2016 r. do 29.09.2017 r. W dalszym ciągu opiekuje się synem J. i nadal chciałaby pobierać świadczenie rodzicielskie na niego przyznane. Opiekuje się też córką G. S., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji i w związku z tym ubiega się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na córkę G. S. począwszy od dnia 1.09.2016 r. tj. od dnia kiedy zakończyła pobierać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 6.11.2014 r. Organ ustalił, że spełnione zostały warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1 256,70 zł jednorazowo na okres od 1. 09. 2016 r. do 29.09.2016 r. tj. 1 300,00 zł / 30 dni x 29 dni); w wysokości 46,90 zł jednorazowo na okres od 30.09.2017 r. r. do 30.09.2017 r. (tj. 1 406,00 zł / 30 dni x 1 dzień); w wysokości 1 406,00 zł miesięcznie na okres od 1.10.2017 r. do 31.05.2022 r. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane niniejszą decyzją od dnia 1.09.2016 r., ponieważ A. S. posiadała przyznane decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. świadczenie pielęgnacyjne na córkę G. S. do dnia 31.08.2016 r. Ustalono także, że A. S. nie spełnia warunków określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką G. S. na okres od 30.09.2016 r. do 30.09.2016 w wysokości 43,30 zł jednorazowo; na okres od 1.10.2016 r. do 31.12.2016 r. w wysokości 1 300,00 zł miesięcznie; na okres od 1.01.2017 r. do 31.08.2017 r. w wysokości 1 406,00 zł miesięcznie; na okres od 1.09.2017 r. do 29.09.2017 r. w wysokości 1 359,10 zł jednorazowo z powodu zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. A. S. zostało przyznane świadczenie rodzicielskie w związku z opieką nad synem J. S. na okres od dnia 30.09.2016 r. do dnia 29.09.2017 r. Artykuł 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną- także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W oparciu o powyższy przepis prawa, w związku z pobieraniem przez A. S. świadczenia rodzicielskiego na syna J. S., ustalono, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne na córkę G. S. w okresie od 30.09.2016 r. do 29.09.2017 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. S. podnosząc, że w sprawie nie nastąpił zbieg uprawnień do świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że wykładnia przepisu art. 27 ust. 5 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.07.2017 r. ukształtowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywała, że art. 27 ust. 5 ustawy określający zbieg uprawnień do wymienionych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Innymi słowy przytoczony wyżej przepis dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Wojewódzkie Sądy Administracyjne podkreślały, że nie można bowiem przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust. 5 ustawy, istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Komentowany przepis stanowił bowiem o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez badania przesłanek uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, które są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem. Innymi słowy, świadczenie rodzicielskie i świadczenie pielęgnacyjne są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem, a zatem wyłączenie wynikające z art. 27 ustawy ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego. Jednakże jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (druk sejmowy nr 1625) "doprecyzowanie art. 27 ust. 5 ustawy ma na celu zapewnienie jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny". Zatem ustawodawca wskazał wprost jak należy interpretować przepisy dotyczące zbiegu uprawnień do świadczeń rodzicielskich oraz świadczenia pielęgnacyjnego przyznanych na różne osoby. W tej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia organu l instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. S. podnosząc, że w sprawie nie doszło do zbiegu świadczeń. Uznała, że decyzja SKO jest dla niej krzywdząca, a jej córka nadal wymaga całodobowej opieki. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podkreślić należy, że nowelizacja art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z 1 sierpnia 2017 r. nie uniemożliwia przyznania świadczenia rodzicielskiego w sytuacji gdy wnioskujący pobierał świadczenie pielęgnacyjne na inne dziecko (niepełnosprawne), o ile wniosek o świadczenie rodzicielskie został złożony przed 1 sierpnia 2017 r. Tak też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca złożyła bowiem wniosek 22 maja 2017 r., co więcej podkreślić należy, że organy w tej sprawie orzekały nawet przed wejściem w życie nowelizacji bowiem pierwsza decyzja organu I instancji wydana w związku ze złożeniem wniosku jest datowana na dzień 31 maja 2017 r. Obowiązujący przed 1 sierpnia 2017 r. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługiwało jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się jednolity pogląd, że określony w powołanym przepisie zbieg do wskazanych świadczeń rodzinnych, miał zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zbieg uprawnień dotyczył tej samej osoby sprawującej opiekę lub wychowanie oraz tej samej osoby wymagającej opieki. W konsekwencji takiej interpretacji, rodzic sprawujący opiekę nad kilkoma dziećmi, mógł otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne na jedno z dzieci (dziecko niepełnosprawne), a świadczenie rodzinne na pozostałe dzieci (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 listopada 2017 r., II SA/Rz 1031/17 i powołane tam orzeczenia innych sądów administracyjnych). Orzekające w niniejszej sprawie Kolegium zasadniczo pogląd ten podzielało szczególnie mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji dnia [...] 2017 r. Obecnie rozpatrując sprawę zarówno organ I jak i II instancji oparł swoją wykładnię na znowelizowanym brzmieniu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis w końcowej części stanowił: "(...) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami". Istotnie, jak zauważyło Kolegium, nowe brzmienie ww. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nadane przez art. 6 pkt 17 ww. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, weszło w życie 1 sierpnia 2017 r., co miało związek z ograniczeniami tego typu świadczeń wprowadzanymi przez rząd (ustawa była projektem Rady Ministrów – druk sejmowy nr 1625 Sejmu VIII kadencji). Niemniej jednak ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych, w szczególności nakazujących stosować "nowe" regulacje do wniosków złożonych pod rządami poprzednich przepisów. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w sposób wyraźny nie nakazał stosować znowelizowanych przepisów do nierozstrzygniętych ostatecznie wniosków o przyznanie świadczeń – należało się zastosować do ogólnych zasad wykładni związanej z rozstrzyganiem spraw w przypadku zmian przepisów wpływających na uprawnienia i obowiązki obywateli. Jedną z takich podstawowych zasad jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "(...) odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywnym jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie" (wyrok TK z 13 marca 2014 r., P 38/11, cz. III, pkt 6.2; www.ipo.trybunal.gov.pl). Pogląd ten został wprawdzie wypowiedziany w wyroku dotyczącym skutków nowelizacji przepisów w zakresie wywłaszczeń na cele publiczne tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), niemniej jednak nie ma to znaczenia, ponieważ zasadniczo dotyczył on administracyjnego prawa materialnego. Przepisy dotyczące świadczeń rodzinnych również należą do administracyjnych przepisów materialnych. Z tych też powodów, stosując wykładnię prokonstytucyjną, Sąd uznał, że organy (orzekające po nowelizacji art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w sposób nieprawidłowy przyjęły, że w sprawie skarżącej nastąpił zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i rodzinnego uniemożliwiający przyznanie jej obu świadczeń, pomimo że świadczenia te dotyczyły różnych dzieci, nad którymi skarżąca sprawowała opiekę. Skarżąca nie może ponosić konsekwencji kilkukrotnego rozpatrywania jej wniosku, który został złożony w dniu 22 maja 2017 r. Opóźnienie w rozpatrzeniu jej wniosku miało te konsekwencje, że naruszyło zasadę równości, ponieważ ewentualna decyzja Kolegium wydana przed nowelizacją, byłaby dla skarżącej korzystna skoro Kolegium podzielało jej interpretację art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed 1 sierpnia 2017 r. Sąd również zauważa, że należało mieć na względzie art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. i wprowadził zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron. Zgodnie więc z art. 7a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie Sądu nie wystąpiły w sprawie okoliczności wyłączające zastosowanie tego przepisu tj. sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ. Z tych też powodów, niezależnie od powyższych zasad stosowania znowelizowanych przepisów w razie braku wyraźnych reguł intertemporalnych w ustawie nowelizującej, Kolegium, orzekając po wejściu w życie znowelizowanego brzmienia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinno orzekać na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno doktryna (por. H., Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015.) jak i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 7, 77, 107 § 3 i § 4, a także art. 138 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest dowolna, bo nie zawiera wyczerpującego i merytorycznego uzasadnienia faktycznego, a nadto oceny słusznego interesu strony. To zaś skutkowało naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia w żadnym razie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny sądu. Podkreślić należy, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie po dogłębnym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy dlaczego uznał, że właściwym było odmówienie świadczenia w okresie od 30 września 2016 r. do 29 września 2017 r. Uzasadnienia decyzji podjętych w przedmiotowej sprawie skupiają się tylko na zacytowaniu przepisów oraz podkreśleniu, że w sprawie doszło do zbiegu świadczeń. W żadnym razie nie można uznać, że organy wyjaśniły niniejszą sprawę wszechstronnie biorąc przy tym pod uwagę słuszny interes strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji uwzględnią ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.