III SA/Kr 1388/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. L. na Urząd Pracy w przedmiocie skargi na pracownika urzędu postanawia: odrzucić skargę T. L. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Urzędu Pracy pismo, które nazwał "Skarga". W piśmie podniósł szereg zarzutów dotyczących pracowników urzędu. W szczególności wskazał, że pracownik urzędu T. S. złośliwie, w sposób świadomy i zaplanowany łamie przepisy w zakresie art. 7, 8, 9, 35 § 1 K.p.a., że zwracał się z pytaniami dotyczącymi sprawy dotacji, na które wskazany urzędnik nie odpowiedział. Zwrócił się z wnioskiem o zgodę na zakup nowego sprzętu w zamian za wadliwy, dotychczas takiej zgody nie otrzymał, a urzędnik twierdzi, że rozpatrzy wniosek nie informując jak i kiedy go rozpatrzy. Urzędnicy urzędu pracy poniżają i zastraszają bezrobotnych, a powinni życzliwie i fachowo pomagać bezrobotnym, naruszają prawa bezrobotnych i prawa obywateli. Urząd Pracy przesłał powyższe pismo do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę - jak wskazał - realizując wymogi wynikające z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powyższej odpowiedzi na skargę nie zawierającej żadnego stanowiska procesowego, opisano "stan faktyczny" i "stan prawny" sprawy. Opisując stan faktyczny sprawy wskazano, że Starosta zawarł - po przeprowadzeniu stosownej procedury - z T. L. w dniu 6 czerwca 2013 r. umowę nr [...] o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej. Podstawą prawną dla zawarcia umowy jest art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zapisy Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. W ramach umowy Starosta przyznał jednorazowo T. L. środki z Funduszu Pracy w wysokości 20 000 zł na dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej w zakresie produkcji filmów, nagrań wideo i programów telewizyjnych. Zgodnie z porozumieniem do umowy, stanowiącym załącznik nr l, T. L. zakupił m.in. kamerę [...], z której zakupu rozliczył się w dniu 26 września 2013 r., przedkładając fakturę VAT nr [...], na kwotę 4 100 zł. Zakup został uznany przez Urząd Pracy za zgodny ze specyfikacją wydatków zawartą w w/w porozumieniu. W dniu 16 października 2013 r. o godzinie 19:26 na elektroniczną skrzynkę pocztową urzędu wpłynął e-mail, w którym nadawca informuje, że w związku z problemami technicznymi z kamerą konieczne było zareklamowanie sprzętu w konsekwencji czego nastąpił zwrot gotówki. Nadawca zwrócił się jednocześnie o wyrażenie zgody na zakup sprzętu "Aparatu fotograficznego ze specjalistycznymi funkcjami filmowania lub kamery". W związku z powyższym następnego dnia (t.j. 17 października 2013 r.) pracownik urzędu T. S. podjął korespondencję z nadawcą w formie elektronicznej, wskazując, iż nadawca winien formalnie zgłosić wycofanie opisanej faktury VAT. W odpowiedzi osoba posługująca się adresem nadawcy e-mailem z tego samego dnia, zapytała w jaki sposób powinna to zrobić. Natychmiast została udzielona odpowiedź przez pracownika T. S., którą wskazał, iż właściwą formą jest forma pisemna z własnoręcznym podpisem oraz, że po zgłoszeniu formalnym wycofania faktury VAT nastąpi ustosunkowanie się urzędu do złożonego w takiej formie wniosku. Kolejny e-mail osoby wskazanej wyżej wpłynął tego samego dnia, w którym zwróciła się z o "pilną odpowiedź w dniu dzisiejszym" na pytanie, czy można załatwić tą sprawę drogą elektroniczną. T. S. o godzinie 14:19 e-mailem wskazał, iż sprawa może zostać załatwiona drogą elektroniczną zgodnie z art. 14 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz z art. 78 § 2 ustawy Kodeks Cywilny. O godzinie 16:41 dnia 17 października 2013 r. osoba posługująca się adresem nadawcy e-mailem zapytała o skutki prawne wniosku o wycofanie faktury VAT. Regulamin Organizacyjny Urzędu Pracy w rozdziale XI (organizacja pracy Urzędu) ustala czas pracy Urzędu od godziny 7:30 do godziny 15:30 oraz ustala czas obsługi masowej klientów i stron od godziny 8:00 do godziny 15:00. Ponadto Regulamin w rozdziale IV (czas pracy) wskazuje, iż: "Ustala się następujący, tygodniowy rozkład czasu pracy w Urzędzie: od poniedziałku do piątku: od godz. 07:30 do godz. 15:30; dyżur poniedziałek: od godz. 15:30 do godz. 17:00". Następnego dnia T. L. złożył w Filii Urzędu Pracy przedmiotową skargę, jak również wniosek adresowany do T. S. o "zapłatę odszkodowania w kwocie 5 000 zł". Tego samego dnia T. L. złożył na dzienniku podawczym Urzędu pisemną informację o problemach technicznych z kamerą oraz o zareklamowaniu sprzętu, w konsekwencji czego nastąpił zwrot gotówki. Zwrócił się jednocześnie o "wyrażenie zgody na zakup sprzętu "Aparatu fotograficznego ze specjalistycznymi funkcjami filmowania lub kamery". Po złożeniu skargi urząd prowadził dalszą korespondencję ze stroną, której treść znajduje się w dokumentacji sprawy. Pismem z dnia 24 października 2013 r. T. L. został poinformowany przez Zastępcę Kierownika Wydziału Centrum Aktywizacji Zawodowej M. N., iż przyjęto do wiadomości informację o konieczności zwrotu towaru zakupionego w ramach umowy nr [...] z dnia 6 czerwca 2013 r. o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej. Ponadto przekazano informację, że opisana przez stronę okoliczność zostanie uwzględniona podczas wizyty monitorującej oraz pouczono stronę, iż powinna zachować dokumentację dotyczącą kamery, jako związaną z udzieloną pomocą de minimis, przez okres, co najmniej 10 lat od dnia jej udzielenia, co wynika z § 2 ust. 2 pkt 5 umowy nr [...]. Opisując stan prawny sprawy wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie skargi nie stwierdzono uchybień w zakresie art. 7, art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. Urząd ponadto działał bez zbędnej zwłoki udzielając stronie natychmiast niezbędnych wyjaśnień i wskazówek zarówno przed złożeniem skargi, jak i po jej złożeniu, czym wywiązał się z dyspozycji art. 35 § 1 K.p.a. W konsekwencji przekazano skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału pismem z dnia 21 listopada 2013 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności. W odpowiedzi skarżący nadesłał pismo, w którym podniósł, że naruszenia prawa administracyjnego dotyczą właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych. Przytaczając niepełną treść art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że zwracał się pisemnie o wydanie zgody na zakup sprzętu lub informację dotyczącą postępowania w przypadku wadliwego sprzętu zakupionego z dotacji. Prosił o wyjaśnienie na piśmie na zasadzie art. 7, 8, 35 § 1 K.p.a. treści korespondencji mailowej z urzędu, znaczenia wycofania faktury w świetle przepisów, skutków prawnych i finansowych wycofania faktury. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał zgody ani decyzji czy innego wyjaśnienia oraz nie wyjaśniono zgodnie z art. 7, 8, 35 § 1 K.p.a. jego zapytań i nie odpowiedziano na jego korespondencję. W korespondencji odpowiadano nie na pytania, jakie zadał urzędowi. Wprowadzano przy tym skarżącego w błąd i postępowanie jest przewlekłe, nie otrzymał decyzji, zgody czy wyjaśnień, jakie urząd powinien udzielić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a.: kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności wymagało, zatem rozważenia czy skarga T. L. jest dopuszczalna. W treści skargi następnie uzupełnionej, skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących pracowników Urzędu Pracy i samego Urzędu dotyczących realizacji zawartej ze Starostą w dniu 6 czerwca 2013 r. umowy nr [...] o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej. Nie była natomiast przedmiotem skargi kwestia przyznania skarżącemu tych środków. Podstawę prawną dla zawarcia tej umowy stanowił art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415, obecnie tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674), oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2012 r., poz. 457). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Starosta z Funduszu Pracy może: przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku, gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 4-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego bezrobotny, absolwent CIS lub absolwent KIŚ przedkładają staroście rozliczenie zawierające zestawienie kwot wydatkowanych od dnia zawarcia umowy o dofinansowanie na poszczególne towary i usługi ujęte w szczegółowej specyfikacji, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 8. Starosta, na wniosek bezrobotnego, absolwenta CIS lub absolwenta KIŚ, uznaje za prawidłowo poniesione również wydatki odbiegające od zawartych w szczegółowej specyfikacji, mieszczące się w kwocie przyznanego dofinansowania, jeżeli stwierdzi zasadność ich poniesienia, biorąc pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez bezrobotnego, absolwenta CIS lub absolwenta KIŚ, któremu przyznano dofinansowanie (ust. 2). Starosta w trakcie trwania umowy o dofinansowanie dokonuje oceny prawidłowości wykonania umowy, w szczególności poprzez weryfikację spełnienia warunku, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 (ust. 5). W ramach umowy Starosta przyznał jednorazowo T. L. środki z Funduszu Pracy w wysokości 20 000 zł na dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej. Z § 11 tej umowy wynika, że spory wynikłe z realizacji umowy rozstrzyga sąd powszechny właściwy dla siedziby Starosty. Ponadto z § 10 tej umowy wynika, że w zakresie nieunormowanym umową mają zastosowanie przepisy: wskazanej powyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i rozporządzenia wykonawczego oraz ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2004 r., nr 123, poz. 1291), ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.). Zdaniem Sądu, skarżący nie wskazał, więc na żaden akt podlegający kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne określony w art. 3 § 2 P.p.s.a. W uzupełnieniu skargi zarzucił organowi przewlekłość postępowania dotyczącego realizacji przedmiotowej umowy, niepodlegającego właściwości sądów administracyjnych, co wynika wprost z zapisów § 11 tej umowy, przywołanego w umowie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustawy oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego wskazującego, że podstawą dofinansowania jest umowa zawarta przez starostę z bezrobotnym (...), umowa o refundację powinna być zawarta na piśmie pod rygorem nieważności. Należy podkreślić, że sprawy dotyczące dofinansowania podjęcia działalności gospodarczej dla bezrobotnych ze środków Funduszu Pracy nie są załatwiane w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.), a zatem ich konkretyzacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Wskazują na to zarówno przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego. Statuują one odrębną procedurę przyznawania i odmowy przyznawania środków z Funduszu Pracy. Bezrobotny składa, bowiem wniosek o ustalonej treści wraz z oświadczeniami. Wniosek taki podlega ocenie i jest podstawą do zawarcia w umowy cywilnoprawnej. Podstawą dofinansowania jest zawarta umowa. Taka umowa została zawarta z T. L., a jak już wskazano, spory wynikłe z realizacji umowy rozstrzyga sąd powszechny. Ponadto ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 9 ust. 1 pkt 14, zawiera katalog wydawanych decyzji, który jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie wydawane są rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Wedle jego brzmienia decyzje są wydawane w sprawach: a. uznania lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b. przyznania, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c. obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d. odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a. Powyższy katalog ma charakter zamknięty, a więc w innych sprawach nie wydaje się decyzji, a w szczególności decyzji, co do informowania strony odnośnie sposobu dokumentowania i rozliczania wydatków z przyznanego świadczenia. Jak już, bowiem wskazano przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego wyraźnie statuują, że podstawą rozstrzygnięć w zakresie przyznania bezrobotnemu jednorazowych środków na podjecie działalności gospodarczej może być tylko umowa cywilnoprawna. Zdaniem Sądu w skardze i jej uzupełnieniu skarżący zawarł natomiast ogólną krytykę i niezadowolenie wskazanych imiennie pracowników i Urzędu. Zarzucił niedopełnienie obowiązków, naruszenie prawa administracyjnego art. 7, 8, 9, 35 § 1 K.p.a. Sąd uznał, zatem, że skarga dotyczy w istocie wadliwej działalności organu (czy też jego pracowników), a to mogłyby być ewentualnie przedmiotem skargi przewidzianej w art. 227 i następne K.p.a., a nie przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Stosownie do treści art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi przewidzianej w tym przepisie może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przedmiotem tej skargi mogą być także inne okoliczności w nim nie wymienione, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje, bowiem w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., l OSK 1589/12, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z 14 października 2010 r, II OSK 2019/10, czy z 12 marca 2008 r, II OSK 314/08). Przedmiot samej skargi opisanej w art. 227 K.p.a. został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być, zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., l OSK 717/12). W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.