III SA/Kr 140/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec . Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r. Nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa przez zastępcę Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia [...] 2008 r. Nr [...], skierowanej do T. J., odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: K. G. i W. G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 134 w zw. z art. 129 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie w dniu 11 września 2008 r. Skarżącemu będącemu stroną w rozumieniu art. 28 kpa, który nie brał udziału w postępowaniu I instancyjnym ani nie została mu doręczona decyzja, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy odwołanie wniesie w terminie przewidzianym dla T. J. Decyzja została doręczona T. J. w dniu 14 sierpnia 2008 r. i ta data decyduje o rozpoczęciu biegu 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 §2 kpa. Termin do wniesienia odwołania w sprawie upłynął w dniu 29 sierpnia 2008 r. Odwołanie skarżącego zostało złożone za pośrednictwem poczty w dniu 5 września 2008 r. (data stempla pocztowego) a więc termin do jego wniesienia nie został dotrzymany. W związku z tym mając na uwadze treść art. 134 kpa Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wskazało także na możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu a także wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Postanowienie powyższe zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 stycznia 2009 r. A. G. wniósł pismo adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nazwane "Odwołanie na Postanowienie". Skarżący podniósł, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył w terminie, lecz z uwagi na wzrost ceny znaczków o 10 centów (skarżący nakleił znaczek o wartości 55 centów) list został mu zwrócony, w związku z czym skarżący po opłaceniu różnicy ponownie wysłał list z odwołaniem w późniejszym terminie. Zarzucił też wadliwość merytoryczną decyzji organu I instancji. Przesyłkę pocztową zawierającą powyższe pismo A. G. złożył w urzędzie pocztowym Austrii w dniu 17 stycznia 2009 r. Odcisk pieczęci polskiej placówki pocztowej operatora publicznego jest niepełny: "22.0" jednakże do Samorządowego Kolegium pismo wpłynęło w dniu 22 stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że pismo powyższe stanowi skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie z dnia 22 grudnia 2008 r. Nr [...], w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została doręczona A. G. (będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz nie biorącym udziału w postępowaniu I - instancyjnym) - w terminie przewidzianym dla T. J. biorącej udział w postępowaniu przed organem I instancji, czyli 14 sierpnia 2008r., co wynika z pocztowego potwierdzenia odbioru. Termin ustawowy jest terminem wiążącym zarówno organy administracji, jak i uczestników postępowania. Nie może być, zatem przez nikogo zmieniany - jedynie na prośbę zainteresowanego w razie uchybienia takiemu terminowi, może on być przywrócony na zasadach określonych w art. 58-59 k.p.a. Prośbę o przywrócenie terminu należało wnieść wraz z odwołaniem w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jeżeli takowa wystąpiła. W sprawie A. G. nie złożył prośby o przywrócenie terminu. W konsekwencji, zgodnie z art. 134 kpa, wniesienie odwołania po terminie skutkuje stwierdzeniem przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Upływ terminu do wniesienia odwołania powoduje ten skutek, że decyzja nieostateczna wydana przez organ I instancji nabiera waloru decyzji ostatecznej. Tym samym, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu byłoby niedopuszczalne i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Oznaczałoby, bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, które korzysta z ochrony trwałości. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że z uwagi na nieprawidłowe opłacenie znaczków list z odwołaniem został mu zwrócony i z tego powodu odwołanie wniósł po terminie, Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.: "Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego". Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego wynika, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci K. G. i W. G. złożyła ich matka – T. J. w Ośrodku Pomocy Społecznej a wniosek ten w dniu 2 kwietnia 2008 r. wpłynął do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej. Z odpisów skróconych aktów urodzenia wynika, że K. G. urodził się dnia [...] 2001 r., W. G. urodziła się [...] 2003 r. a ojcem dzieci jest A. T. G. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] odmówił T. G. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: K. G. i W. G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób pracujących na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty oraz Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 ustalającego sposób wykonywania Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego i na podstawie art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny. oraz wysokości świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że T. J. dostarczyła dokumenty, z których wynika, że ojciec dzieci – A. G. jest zatrudniony na terenie Austrii. Organ I instancji pełniący funkcję instytucji właściwej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, kierował się zapisami Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 oraz Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 ustalającego sposób wykonania Rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71. W sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po analizie materiału dowodowego, biorąc pod uwagę zapisy Rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i Rozporządzenia Nr 574/72 stwierdzono, co następuje: Polska jest państwem zamieszkania członków rodziny tj. T. J. i jej dzieci, aktywność zawodowa jest również wykonywana w państwie zamieszkania członków rodziny. W związku z powyższym wniosek jest objęty ustawodawstwem krajowym. Jednakże, stosownie do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, na podstawie złożonego wniosku organ stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia warunków do otrzymania świadczeń rodzinnych w związku z przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), ponieważ dochód na członka rodziny wynosi 1151,96 zł miesięcznie. Z akt postępowania przed organem I instancji wynika, że decyzja organu I instancji była skierowana do T. J. i tylko jej została doręczona. Skarżący A. G. nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Z akt tych wynika także, że skarżący przesyłkę pocztową zawierającą odwołanie złożył dnia 5 września 2008 r. w placówce pocztowej w W., a adresatem przesyłki było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Odwołanie do Kolegium wpłynęło w dniu 11 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r. [...] stwierdziło, ze odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione przez T. J. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 2.11.2005 r., I FSK 264/05, LEX nr 187951). W sprawie poddanej kontroli Sądu na skutek wniesionej przez A. G. skargi, przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez A. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa przez zastępcę Dyrektora Regionalnego Ośrodka Pomocy społecznej z dnia [...] 2008 r. Nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: K. G. i W. G. Dlatego też poza kontrolą Sądu pozostaje poprawność merytoryczna decyzji organu I instancji z dnia [...] 2008 r. Nr [...] i poprawność postępowania prowadzącego do jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie w uwzględnieniu podniesionych w niej zarzutów. Na wstępie należy zauważyć, że skarga została wniesiona przez A. G. z zachowaniem określonego w art. 53 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-30 dniowego terminu do jej wniesienia od doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało, bowiem doręczone skarżącemu w dniu 15 stycznia 2009 r., natomiast pismo A. G. uznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wpłynęło do Kolegium w dniu 22 stycznia 2009 r. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 kpa). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art.127 § 1 kpa). Prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Odwołanie może, więc wnieść także osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie (art. 28 kpa) i nie brała udziału w tym postępowaniu. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej. Kolegium przyjęło, że skarżący w postępowaniu wszczętym na wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci K. G. i W. G., który złożyła ich matka – T. J., miał przymiot strony, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i której nie doręczono decyzji tego organu. Należy zauważyć, że oprócz zacytowania w uzasadnieniu postanowienia treści art. 28 kpa Kolegium nie wskazało, dlaczego uznało, że skarżący był stroną tego postępowania przed organem I instancji. Uzasadnienie faktyczne decyzji i postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 §3 kpa w zw. z art. 126 kpa). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28. kpa). Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Interes prawny, o którym mowa w art. 28, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Jest, bowiem oczywiste, że stroną postępowania administracyjnego można być tylko w sprawie określonej w art. 1 pkt 1 i 2 kpa , a zatem przesłanki zastosowania przepisów kodeksu do konkretnej sprawy nie są w sensie ścisłym przesłankami uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego. W sprawie adresatem decyzji organu I instancji była T. J. wnioskująca o przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci i dodatków do tych zasiłków. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powinien, więc był rozważyć czy decyzja organu I instancji i poprzedzające ją postępowanie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzygała o jego prawach i obowiązkach, czy też postępowanie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzygała wprost o jego prawach i obowiązkach, ale oddziaływała na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji ze skarżącym. Decyzja organu I instancji oparta była o wskazane w niej przepisy prawa krajowego jak i ustawodawstwa wspólnotowego. Do postępowań w sprawach nie uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w tym postępowań w sprawach świadczeń realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczeń społecznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, (art. 32 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. 2006 r., nr 139, poz. 922 z późniejszymi zmianami), w tym zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie, zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego organ administracji publicznej - w sprawie organ odwoławczy - rozpoznający sprawę w związku z wniesionym przez skarżącego A. G. odwołaniem od decyzji organu I instancji, powinien rozważyć czy skarżący był stroną tego postępowania. Uczynił to niewątpliwie w sposób wadliwy z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów postępowania, nie wskazując przepisów prawa materialnego określających interes prawny A. G., o którym mowa w art. 28 kpa, uznając, że skarżący ma przymiot strony i miał uprawnienie do wniesienia odwołania. Ewentualne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych dotyczą wydanych już rozstrzygnięć i wskazanych w uzasadnieniach tych rozstrzygnięć rozważań. Nie znając motywów uznania skarżącego przez Kolegium za stronę, Sąd przed wydaniem z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego nowego rozstrzygnięcia, nie może przesądzić czy skarżący mógł zostać za stronę uznany, ponieważ byłoby to przedwczesne. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania Kolegium uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedwczesnym w tej sytuacji byłoby odnoszenie się do kwestii dotyczących zachowania bądź nie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji organu I instancji, ponieważ jest to kwestia wtórna wobec pierwszej kwestii podlegającej kontroli jaką jest uprawnienie do wniesienia odwołania konkretnego podmiotu, w konkretnej sprawie. Dlatego też jedynie na marginesie Sąd zauważa, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 kpa). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 kpa). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Niewątpliwie jest, że decyzja organu I instancji została doręczona T. J. w dniu 14 sierpnia 2008 r. i ta data decyduje o rozpoczęciu biegu 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 §2 kpa. Termin do wniesienia odwołania w sprawie upłynął w dniu 29 sierpnia 2008 r. Jak już wskazano powyżej wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wówczas należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego i w terminie przewidzianym przepisem art. 129 k.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność tych środków, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie przez organ środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W przypadku, gdy odwołanie wpłynie w tym terminie do organu odwoławczego, wówczas termin do wniesienia odwołania również zostanie zachowany ze względu na przepis art. 65 § 2 kpa, który stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Należy zauważyć, że odwołanie skarżącego wpłynęło w dniu 11 września 2008 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie jak błędnie wskazało Kolegium, że odwołanie wniesiono w dniu 5 września 2008 r. (data stempla pocztowego). Wprawdzie, bowiem skarżący przesyłkę pocztową zawierającą odwołanie w dniu 5 września 2008 r. złożył w placówce pocztowej w W. - Austria, jednakże, jeśli pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.). (wyrok NSA W-wa, 2008.09.26, II OSK 1101/07, ONSAiWSA 2009/3/54). Nie można, zatem przyjąć za datę złożenia odwołania datę nadania przesyłki w placówce pocztowej zagranicznej. Kolegium nie dysponowało informacją, kiedy przesyłka zawierająca odwołanie skarżącego została przekazana polskiej placówce pocztowej operatora publicznego i nie rozważało tej okoliczności, chociaż bezspornym jest, że skarżący przesyłkę złożył w dniu 5 września 2008 r. w placówce pocztowej w W., a więc po terminie do jego wniesienia który upłynął w dniu 29 sierpnia 2008 r. Na marginesie należy też zauważyć, że przepis art. 57 § pkt 3 kpa określa, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało złożone w polskim urzędzie konsularnym, z której to możliwości skarżący od wielu lat zamieszkujący w Austrii mógł ewentualnie skorzystać. Skarżącemu, jeżeli uznany zostałby za stronę w rozumieniu art. 28 kpa, który nie brał udziału w postępowaniu I instancyjnym ani nie została mu doręczona decyzja, przysługiwało prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla T. J.- strony postępowania, której organ I instancji doręczył decyzję. Na marginesie należy też zauważyć, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało także na możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu a także wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Niewątpliwie związane to było z podniesieniem w odwołaniu przez skarżącego twierdzenia, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył w terminie, lecz z uwagi na wzrost ceny znaczków o 10 centów (skarżący nakleił znaczek o wartości 55 centów) list został mu zwrócony, w związku z czym skarżący po opłaceniu różnicy ponownie wysłał list z odwołaniem w późniejszym terminie. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie m.in. obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, Lex nr 81741). W tej sytuacji w sprawie w związku z nieprecyzyjnie sformułowanym przez skarżącego w odwołaniu twierdzeniu dotyczącym terminowości wniesienia odwołania, organ przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien rozważyć ewentualnie wezwanie skarżącego w trybie art. 64 kpa do jednoznacznego sprecyzowania żądania a w szczególności czy w odwołaniu zawarty jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W razie potwierdzenia, po prawidłowym uznaniu, że skarżący jest stroną w sprawie, organ powinien odnieść się do tego wniosku w trybie art. 58 i 59 kpa oczywiście po zbadaniu wskazanych przez skarżącego okoliczności uchybienia terminu a także tego, kiedy pismo zawierające odwołanie i ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Niewątpliwie takie postępowanie byłoby wypełnieniem zasad określonych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.