III SA/Kr 1418/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. P., E. P. na pismo Prezydenta Miasta nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy w zakresie zamiany lokalu I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata W. C. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w Z kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wnioskami z dnia 30 sierpnia 2017 r. E. i P. P. zwrócili się o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu oraz zamiany z urzędu zajmowanego lokalu przy ul. N w K na lokal o większej powierzchni pokoi lub inny lokal równorzędny położonych na niższej kondygnacji. Prezydent Miasta pismem z dnia 5 października 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że zasady gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym w tym tematykę zamiany reguluje uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Zgodnie z powołaną uchwałą uprawnionymi do ubiegania się o pomoc mieszkaniową są osoby spełniające jednocześnie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Dotyczy to jednak tylko osób, które zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu na podstawie prawa pochodnego wynikającego z prawa osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy są najemcami zajmowanego lokalu przy ul. N w K, zatem nie jest możliwe ubieganie się o lokal mieszkalny z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Ponadto zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z tytułu zamian z urzędu są wyłącznie najemcy lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Z uwagi na fakt, że nieruchomość przy ul. N w K stanowi zasób mieszkaniowy A Sp.z.o.o. zajmowany przez wnioskodawców lokal nie może być przedmiotem zamiany na lokal komunalny. Na powyższe pismo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli P. P. i E. P. zarzucając naruszenie: 1/ art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że jedynie uprawnionym do lokalu mieszkalnego są osoby, które zamieszkują lokal, w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest mniejsza niż 5m2 podczas gdy ustawa stanowi, że okoliczność ta nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania tego uprawnienia; 2/ art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędna interpretację polegającą na przyjęciu, że zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest większa niż 5m2 stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy przepis art. 2 pkt 5 ustawy wskazuje, że lokal ma się nadawać do zamieszkiwania także ze względu na wyposażenie i stan techniczny, co pozostaje istotne w perspektywie weryfikacji spełnienia tej przesłanki przy uwzględnieniu okoliczności związanych ze stanem zdrowia dziecka skarżących; 3/ art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędna interpretację polegającą na przyjęciu, że zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym na pierwszym piętrze zawsze stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych podczas gdy usytuowanie lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze uniemożliwia wychodzeniem z synem skarżących na spacer. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie czynności Prezydenta Miasta i uznanie uprawnienia do uzyskania większego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Organ podniósł, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nakłada na gminę obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz obliguje organy gminy do uchwalania przepisów prawa miejscowego w zakresie zasad wynajmowania lokali. W związku z powyższym zasady kwalifikowania osób do pomocy mieszkaniowej Gminy zostały określone w akcie prawa miejscowego tj. w uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 5 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby, które jednocześnie zamieszkują i są zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest mniejsza niż 5 m2. Dotyczy to jednak tylko osób, które zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu na podstawie prawa pochodnego, wynikającego z praw osoby posiadającej tytułu prawny do lokalu. Skarżący są najemcami lokalu przy ul. N w K, w którym zamieszkują a zatem nie jest możliwe ubieganie się o lokal mieszkalny z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Ponadto zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z tytułu zamian z urzędu są wyłącznie najemcy lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Z uwagi na fakt, że nieruchomość przy ul. N w K stanowi zasób mieszkaniowy A Sp.z.o.o. zajmowany przez wnioskodawców lokal nie może być przedmiotem zamiany na lokal komunalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu, organ administracji nie naruszył prawo. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2017 r. znak: [...] odmawiające pozytywnego rozpoznania wniosku skarżących w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy. Pismo to stanowi akt z zakresu wykonywania zadania publicznego. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest ocenić, czy skarga na ten akt jest dopuszczalna. Strona przeciwna do strony skarżącej wniosła bowiem o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W tej sprawie w przypadku działań Prezydenta Miasta podjętych w reakcji na wniosek skarżących, jako podstawa prawna wskazane zostały przepisy uchwały nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. z 2017 r. poz. 2105 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "uchwałą", aczkolwiek bez ich konkretyzowania. Zasady weryfikacji wniosku reguluje ta uchwała, a w szczególności jej załączniki nr 1 i 2. Procedura w nich przyjęta ma charakter kilkuetapowy i rozbudowany. Wstępna merytoryczna weryfikacja polegała na stwierdzeniu, czy wnioskodawczyni spełnia kryteria określone uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Gdy wstępna weryfikacja merytoryczna jest dla wnioskodawczyni negatywna, zastosowanie znajduje § 7 ust. 5 załącznika nr 1 uchwały, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy do spraw mieszkaniowych Wydział Urzędu Miasta braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów wynikających z niniejszej uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany. Istotą jest zatem ocena samego aktu, a mianowicie to, czy jest to akt dotyczący realizacji zadania publicznego i rozstrzygający o uprawnieniu lub braku tego uprawnienia należącego do mieszkańca i wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym przypadku na obszarze danej gminy. Ww. uchwała stanowi prawo miejscowe, a więc jest źródłem prawa dla mieszkańców Gminy. W ocenie Sądu regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdzała władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżących, która bez wnikania co do dalszej procedury definitywnie zamykała drogę do umieszczenia ich na liście mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. W konsekwencji Rada Miasta w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali przyjęła rozbudowaną procedurę weryfikacji wniosków, w której na etapie podejmowania rozstrzygnięć w kwestii, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, przewiduje kilka etapów, przy czym na każdym z nich prowadzona jest weryfikacja wniosków, a brak pozytywnej wstępnej weryfikacji wyklucza przejście do etapu kolejnego (kolejnej weryfikacji). Tym samym należy stwierdzić, że przewidziana w § 7 załącznika nr 1 uchwały wstępna weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 4/08. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Prezydenta Miasta, że w tej sprawie zasadnym byłoby już na tym etapie odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa ze względu na cywilny charakter nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że sprawa ta ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt wykazuje cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1873/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1624/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 166/17). Zaskarżone stanowisko organu administracji publicznej dotyczące realizacji zadania publicznego i rozstrzygające o uprawnieniu wynikającym z przepisów prawa miejscowego, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1710/16; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3425/15). Istotą rozważań w niniejszej sprawie jest ocena legalności działań organu i ustalenie czy skarżący mają prawo ubiegania się o zamianę lokalu, który dotychczas zajmują przy ul. N na lokal pochodzący z zasobów mieszkaniowych Gminy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, z czym skarżący nie polemizowali, że nieruchomość położona przy ul. N w K stanowi zasób mieszkaniowy A Sp.z.o.o. W skład tego zasobu bez wątpienia wchodzi również wynajmowany przez skarżących lokal nr [...]. Wynajem lokali w trybie zamiany z urzędu reguluje § 22 uchwały stanowiąc, że zamianie z urzędu podlegają wyłącznie samodzielne lokale wchodzące w skład zasobu. Przez zasób powyższy przepis rozumie zasób mieszkaniowy Gminy. Jak wyżej wskazano wynajmowany przez skarżących lokal wchodzi w skład zasobu A Sp.z.o.o., a nie w skład zasobu mieszkaniowego gminy i jako taki nie podlega zamianie z urzędu. Natomiast § 23 uchwały regulujący procedurę wynajmu lokali w trybie dobrowolnej zamiany wyraźnie statuuje, że na dokonanie dobrowolnej zamiany lokali wymagana jest zgoda gminy jeżeli co najmniej jeden z lokali stanowiących przedmiot zamiany jest lokalem wchodzącym w skład zasobu. Natomiast jeżeli jeden z lokali podlegających zamianie nie jest lokalem wchodzącym w skład zasobu, właściciel lub najemca tego lokalu powinien legitymować się przed dniem złożenia wniosku o zamianę co najmniej trzyletnim zamieszkiwaniem z zamiarem stałego pobytu w tym lokalu lub trzyletnim okresem posiadania tytułu prawnego do tego lokalu. Jak więc wynika z powyższego wynajem lokali w trybie dobrowolnej zamiany obwarowany jest licznymi warunkami wśród których wymienia się przede wszystkim zgodę gminy, której w rozpatrywanej sprawie brak. Natomiast przepis § 22 uchwały wyraźnie stanowi, że skarżący nie są osobami uprawnionymi do ubiegania się o wynajem lokalu w trybie zamiany z urzędu, gdyż wynajmują lokal wchodzący w skład zasobu A Sp.z.o.o. Z powołanych wyżej przyczyn argumenty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne. Podkreślić przy tym należy, że Sad nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej skarżących, jednakże przepisy uchwały w przywołanym brzmieniu są jednoznaczne i nie pozwalają w takiej sytuacji faktycznej na dokonanie zamiany. Z tych też powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżących ustanowionemu z urzędu 240 zł powiększone o należną stawę podatku VAT zgodnie z §21 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1714).