III SA/Kr 1430/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – na rzecz radcy prawnego S. K., Kancelaria Radcy Prawnego, ul. [...], K kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. nr: [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na zakup zasilacza do komputera. Kolegium wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wskazano, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć zaś trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. np. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 11 września 1997 roku, sygn. II SA/Gd 8/96, LEX nr 44192; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2000 roku, sygn. V SA 235/00,LEX nr 81351). W sytuacji, gdy nastąpiło wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, nie ma możliwości wniesienia odwołania, bowiem odwołanie jest środkiem prawnym, którego zadaniem jest spowodowanie zmiany lub uchylenia aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...] 2013 r. nr: [...] orzekającą o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na zakup zasilacza do komputera. Od decyzji tej K. Ś. złożył odwołanie w dniu 3 sierpnia 2013 r. (k. 2086). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. nr: [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy i jest to decyzja ostateczna. W przedmiotowej sprawie nastąpiło wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Nie ma zatem przedmiotu zaskarżenia, a w tej sytuacji nie ma możliwości wniesienia odwołania. Skargę w piśmie z dnia 31 lipca 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2014 r. nr: [...] - złożył w ustawowym terminie K. Ś., zarzucając naruszenie prawa do obrony poprzez nieuwzględnienie przywrócenia terminu do wniesienia skarg o wznowienie postępowania oraz naruszenie art. 145 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wniósł o uchylenie, zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji z naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że decyzje naruszały Konstytucję RP i ustawę o pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia 11 marca 2015 r. Sąd przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez ustanowienie dla niego radcy prawnego. W piśmie z dnia 26 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2014 r. nr: [...] oraz o uchylenie decyzji administracyjnych wydanej przez organ pierwszej instancji, jak i o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Jednocześnie wskazano, że postępowanie administracyjne, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie obarczone było naruszeniami prawa administracyjnego proceduralnego, mającymi wpływ na sposób zakończenia tego postępowania, a polegającymi na: - naruszeniu art. 64 § 2 k.p.a. związku z treścią art. 3 ust. 1 oraz 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia podania z dnia 3 sierpnia 2013 r., którego lakoniczna treść, zwłaszcza w przypadku osoby nieporadnej, w u której uprzednio stwierdzono bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, w rodzinie wielodzietnej i niepełnej, korzystającej z pomocy społecznej, winna zostać wyjaśniona, ponieważ intencją petenta mogło być zawnioskowanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, - naruszeniu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy, - naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu powyższego podano, że jak wynika z treści akt administracyjnych spraw rozpatrywanych przez Prezydenta Miasta K. Ś. jest osobą korzystającą z pomocy społecznej z uwagi na ciężką sytuację finansową i bezradność w sprawach opiekuńczo wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, w rodzinie wielodzietnej i niepełnej. Fakt ten był faktem znanym z urzędu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, ponieważ wynikał on z akt administracyjnych dotyczących korzystania przez K. Ś. z pomocy społecznej. Podniesiono, że zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej w sprawach nie uregulowanych w powyższej ustawie cyt.: "stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z powszechnie dominującym poglądem zarówno w doktrynie prawoznawstwa, jak i w orzecznictwie sądów, w tym sądów administracyjnych odpowiednie stosowanie normy prawnej nie polega na mechanicznym zastosowaniu normy prawnej, do której odsyła tekst ustawy. Jak wskazuje się w doktrynie postępowania administracyjnego cyt.: "Przepisy nakazujące odpowiednie stosowanie innych przepisów należą do grupy przepisów (norm, zwrotów) odsyłających. Ze względu na ich strukturę w każdym z nich wskazać można dwie części: tę, która określa, do jakiego zakresu wskazane przepisy są stosowane, zwaną też umownie "zakresem odniesienia", oraz część, która wskazuje, jakie przepisy mają być stosowane, nazywaną "przepisami stosowanymi do jakiegoś zakresu odniesienia" lub "przepisami (regułami, zasadami) odniesienia. W literaturze teoretycznoprawnej podkreśla się, że istotnym elementem, który odróżnia te przepisy od innych przepisów odsyłających, jest rola odesłania, które "nie oznacza tutaj po prostu określenia, gdzie zawarte jest sformułowanie przepisu odniesienia, który wzięty łącznie z przepisem odsyłającym da nam poszukiwaną regułę zachowania się adresata. Tutaj nie wystarczy sięgnąć do przepisu odniesienia, lecz należy go odpowiednio zastosować, co wyraża konieczność dokonania oceny. Wymóg taki nadaje problemowi odpowiedniego stosowania przepisów charakter zagadnienia złożonego. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy bowiem nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. (...) Stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Konieczność dostosowania dyspozycji, czyli wprowadzenia do niej pewnych zmian, powstaje jednak tylko wtedy, gdy prawodawca w sposób generalny wymienia przepisy, które mają być stosowane odpowiednio. Dostosowanie takie nie będzie z reguły konieczne, gdy prawodawca szczegółowo wskazuje (np. poprzez wyszczególnienie artykułów), które to przepisy powinny być odpowiednio stosowane." (Łaszczyca Grzegorz: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym. LEX 2012, system informacji prawnej LEX). Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że z uwagi na charakter postępowania, w jakim wydane zostało zaskarżone postanowienie, a więc postanowienia dotyczącego przyznania pomocy społecznej osobie korzystającej z powyższej formy instytucji polityki społecznej państwa, organ do którego wpłynęło podanie, którego jedyną treścią było słowo "odwołanie" i numery postępowań administracyjnych w sytuacji, kiedy postępowania te były zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, winien ustalić jaki był zamiar osoby wnoszącej podanie. Z charakteru wszelkich pism pochodzących od K. Ś. widać, że osoba ta nie posiada gruntownej znajomości języka prawnego, a charakter postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną wskazuje, że jest to osoba mająca trudności w prowadzeniu swoich spraw. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno "skorzystać" ze skąpej treści podania K. Ś. i uznać, że skoro zostało ono zatytułowane jako "odwołanie", to przy braku wniosku o wznowienie postępowania, w sprawie tej "wystarczy" stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skoro, zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej do spraw w niej nie uregulowanych należy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien w sprawie z zakresu pomocy społecznej wnikliwie dociekać, jaka jest intencja wnoszącego podanie. W sytuacji, kiedy z wyjątkowo skrótowej treści pisma wynika jedynie, że tą intencją było wskazanie, że domaga się zmiany treści ostatecznej decyzji administracyjnej, organ winien zastosować odpowiednio, z uwagi na charakter sprawy i warunki osobiste wnoszącego podanie, art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wezwać K. Ś. o sprecyzowanie żądania poprzez wskazanie, czy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej czy wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem. Wobec powyższego stwierdzono, że wydanie zaskarżonego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było co najmniej przedwczesne, ponieważ organ ten nie ustalił, jaka jest treść żądania petenta, a jedynie poprzestał na uznaniu, że wyłącznie nazwa pisma określa jego charakter. Takie zachowanie organu administracji publicznej w sprawie z zakresu pomocy społecznej nie powinno być akceptowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem zaskarżenia jest akt o charakterze procesowym, tj. postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zasadne jest stanowisko organu, zgodnie z którym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych ma miejsce m.in. w przypadku wyczerpania przysługujących środków odwoławczych (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r., II SA 1391/98, LEX nr 41308; wyrok NSA z 10 marca 1985 r. sygn. akt III SA 1377/85 0 1/89 poz. 4). W sytuacji, gdy w piśmie z dnia 14 marca 2014 r. skarżący zawarł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr: [...], która była już zaskarżona odwołaniem z dnia 3 sierpnia 2013 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania z dnia 3 sierpnia 2013 r. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr: [...], wydanie ponownej decyzji merytorycznej w tej samej sprawie już zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] 2013 r. było niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą powodującą jej nieważność. W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie nie jest zatem środkiem prawnym sformalizowanym. Jedynym, co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., IV SA/Po 48/10; postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 166/09; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., I OSK 999/05; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie – nawet bez uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., II SA/Wa 274/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2014 r., II SA/Łd 575/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl; E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 514). Odwołanie nie zawierające uzasadnienia nie jest zatem podaniem obarczonym brakiem formalnym, a zatem organ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie miał podstaw do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Zaadresowanie do organu pisma określonego jako odwołanie, które nie zawiera żadnego uzasadnienia nie daje podstaw do powzięcia przez organ wątpliwości co do charakteru prawnego tego pisma. Tym bardziej, gdy odwołanie pochodzi od osoby, która – jak skarżący – korzysta od lat z prawa do składania różnych środków prawnych od niesatysfakcjonujących go rozstrzygnięć – odwołań, zażaleń, skarg do sądu administracyjnego, a także wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań lub zażaleń (są to fakty znane sądowi z urzędu w związku z licznymi skargami składanymi przez K. Ś.). Nie można w tym stanie rzeczy zarzucać organowi odwoławczemu braku aktywności w dążeniu do wyjaśnienia rzeczywistej treści pisma określonego przez skarżącego jako odwołanie, a tym bardziej braku zakwalifikowania odwołania złożonego przez skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Z treści odwołania – które nie wymagało uzasadnienia – nie wynikają jakiekolwiek przesłanki wskazujące na powoływanie się przez skarżącego na którąś z podstaw wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a zatem skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 19892 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).