III SA/Kr 1434/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: SWSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na akt Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia [...] 2021 r., znak: [...] w sprawie odmowy skierowania na szkolenie grupowe dla kandydatów do przysposobienia dziecka oddala skargę Aktem z dnia 12 lipca 2021 r., Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej, skierował do A. i J. M. (dalej: skarżący), uzasadnienie negatywnej oceny wstępnej oraz brak kwalifikacji skarżących do odbycia szkolenia grupowego dla kandydatów do przysposobienia dziecka. Komisja kwalifikacyjna OA, na podstawie art. 172 ustęp 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332, dalej: ustawa), podjęła w dniu 31 maja 2021 r. decyzję o negatywnej ocenie wstępnej do przysposobienia, i co za tym idzie niezakwalifikowaniu skarżących do szkolenia grupowego dla kandydatów do przysposobienia dziecka. Na uzasadnienie organ wskazał, że skarżący zgłosili się do OA w dniu [...] 2019 r., deklarując chęć przysposobienia dziecka. Zostały im wówczas przedstawione wymogi i procedury obowiązujące w OA. Komplet dokumentów skarżący złożyli w dniu [...] 2019 r. Sytuacja osobista, rodzinna, mieszkaniowa i finansowa rodziny była rozpoznawana na przestrzeni kilkunastu miesięcy. Wynikało to m in. z nieobecności skarżącego bądź obydwojga małżonków w kraju oraz stanu epidemii na świecie. Terminy spotkań były dostosowywane do okresów pobytu obydwojga małżonków w Polsce. Kandydaci prosili o przekładanie spotkań np. wywiadu w miejscu zamieszkania, w związku z nieobecnością skarżącego w kraju. Z obydwojgiem małżonków przeprowadzono rozmowy psychologiczne indywidualne i małżeńskie, badania testowe oraz wywiad w miejscu zamieszkania. Po analizie zebranych danych, małżonkowie otrzymali negatywna ocenę wstępną do przysposobienia i nie zostali zakwalifikowani do kolejnego etapu przygotowania do adopcji, tj. szkolenia grupowego. Analiza danych zebranych w wyniku przeprowadzonej diagnozy, wskazała zarówno na potencjał rodziny jak i istotne deficyty. Mocną stroną rodziny jest stabilność materialno-bytowa i finansowa: dobre zaplecze mieszkaniowe, wysoki status materialny kandydatów. Wątpliwości dotyczą kwalifikacji osobistych małżonków odnośnie należytego wywiązywania się z obowiązków przysposabiających, odpowiedniej motywacji do adopcji dziecka oraz nierealnych oczekiwań wobec przyjętego dziecka, dostrzeżonych w trakcie wywiadu i spotkań diagnostycznych wątpliwości dotyczących jakości związku małżeńskiego oraz zasobów w kontekście zadań rodzicielskich. Skarżący, od początku spotkań w Ośrodku, byli informowani o dostrzeganych przez pracowników OA trudnościach, które mogą być przyczyną braku kwalifikacji. W trakcie spotkań diagnostycznych z małżonkami, wątpliwości odnośnie kandydatów wzbudzała motywacja małżonków do adopcji, proponowane przez nich alternatywne rozwiązania odnośnie adopcji (np. koncepcja adopcji dziecka z [...], urodzenie skarżącym dziecka przez inną osobę, np. członka rodziny). Małżonkowie bardzo długo kontynuowali leczenie niepłodności - do 2018 r, pragnęliby przysposobić dziecko/dzieci małe, najlepiej w wieku przedszkolnym, co jest niemożliwe z uwagi na ich wiek: 53 lata i 54 lata. Wymóg zachowania odpowiedniej różnicy wieku pomiędzy przysposabianym, a przysposabiającym wskazuje na perspektywę przysposobienia dziecka starszego przez skarżących. Istnieją wątpliwości odnośnie zasobów małżonków, w kontekście zadań rodzicielskich wobec starszego dziecka, ewentualnych trudności adaptacyjnych przyjętego dziecka z uwagi na nieobecność jednego z rodziców w Polsce. Kwalifikacje osobiste małżonków były oceniane na podstawie przeprowadzonego wywiadu i diagnozy. Wątpliwości organu budzi wieloletnie funkcjonowanie małżonków w rozłące. Zgodnie z deklaracjami skarżących od początku małżeństwa funkcjonują w rozdzieleniu, co jest związane z podejmowaniem pracy delegacyjnej przez skarżącego poza granicami kraju. Zdaniem organu, trudno jest określić wyraźnie centrum życia małżonków- czy jest to Polska czy [...]. Skarżący przyjeżdża do Polski co kilka miesięcy, skarżąca przebywa w Polsce sama lub wyjeżdża do męża do [...], małżonkowie posiadają obywatelstwo [...], korzystają z opieki zdrowotnej w tym kraju, telefonów komórkowych tam zarejestrowanych. Ostrożności wymaga interpretacja wyników przeprowadzonych testów psychologicznych przez kandydatów, z uwagi na to, że podczas wypełniania kwestionariuszy, skarżąca wielokrotnie zwracała się do pracowników OA o pomoc w wyjaśnianiu pytań czy pojęć w nich zawartych. Małżonkowie zostali poinformowani o decyzji komisji kwalifikacyjnej OA w formie on-line, przebywali wówczas obydwoje w [...]. Z uwagi na silną reakcję emocjonalną skarżących na w/w decyzję, odbyły się kolejne rozmowy telefoniczne, głównie ze skarżącą. Małżonkowie zostali poinformowani, że decyzja podjęta przez komisję kwalifikacyjną OA, nie wyklucza możliwości dalszych starań skarżących o przysposobienie dziecka, gdyż małżonkowie mogą skorzystać z pomocy innego ośrodka adopcyjnego. W dniu 15 września 2021 r., A. i J. M. wnieśli skargę na ww. akt Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia [...] 2021 r., bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca podkreśliła, że mąż bardzo często przyjeżdża do Polski z [...]. Skarżący zarzucili niewłaściwe zachowanie pracownikom ośrodka. W ich ocenie zostali przez organ potraktowani okropnie i nieuczciwie. W odpowiedzi na skargę, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi oraz opisał szczegółowo proces diagnostyczny w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, przebieg postępowania w niniejszej sprawie pokazuje, że wszystkie niezbędne elementy formalne zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami. Skarżący zostali w ramach spotkania wstępnego zapoznani z przebiegiem postępowania oraz wymogami formalnymi. Następnie skarżący złożyli niezbędne dokumenty. Proces diagnostyczny obejmował pięć spotkań ze skarżącymi na terenie OA (w tym m.in. wykonanie i analizę testów psychologicznych), a także wywiad adopcyjny w miejscu wskazywanym przez skarżących, jako ich miejsce zamieszkania. Ostatnim krokiem procedury było przygotowanie oceny wstępnej skarżących (uwzględniającej elementy wskazane w art. 172 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. kwalifikacje osobiste skarżących, motywację skarżących do podjęcia się wychowywania dziecka, wywiad adopcyjny przeprowadzony ze skarżącymi) oraz posiedzenie Komisji kwalifikacyjnej, która po pogłębionej analizie zebranego materiału podjęła jednomyślnie decyzję o niezakwalifikowaniu skarżących do odbycia szkolenia dla kandydatów na rodziców adopcyjnych w OA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, niebędące: 1) decyzjami administracyjnymi, 2) postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącymi postępowanie, a także postanowieniami rozstrzygającymi sprawę co do istoty, 3) postanowieniami wydanymi w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, podlegają kontroli sądu administracyjnego w wyniku wniesionej skargi (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Równocześnie w tym przepisie ustawodawca wyłączył dopuszczalność zaskarżenia na tej podstawie: 1) aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, 2) postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), 3) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz 4) postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie jednak z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Na dopuszczalność wniesienia skargi na czynności ośrodków adopcyjnych związane z procedurą zakwalifikowania kandydatów do przysposobienia dziecka na szkolenie adopcyjne, wskazały już sądy administracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 2016/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ol 1125/19 i z dnia 2 lutego 2013 r., sygn. II SA/Ol 393/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2416/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ośrodki adopcyjne działają na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności wskazać należy art. 172 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym kandydaci do przysposobienia dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny. Zgodnie z art. 172 ust. 5 tej ustawy, przed skierowaniem kandydata do przysposobienia dziecka na szkolenie ośrodek adopcyjny dokonuje jego wstępnej oceny, z uwzględnieniem: 1) kwalifikacji osobistych, o których mowa w art. 114(1) ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; 2) motywacji do podjęcia się wychowywania dziecka; 3) wywiadu adopcyjnego. Pojęcie kwalifikacji osobistych nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, natomiast Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 9 czerwca 1976 r., sygn. III CZP 46/75 (OSNCP z 1976 r., nr 9, poz. 184), wskazał że kwalifikacje osobiste kandydatów do przysposobienia dziecka, o jakich mowa w art. 114(1) Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to cechy należytego wypełnienia roli rodzica, dbającego o rozwój fizyczny i duchowy dziecka. W doktrynie wskazuje się, że ustalenie, czy przysposabiający ma odpowiednie kwalifikacje osobiste, powinno obejmować wymogi, które stawia Konwencja o prawach dziecka, a mianowicie zachowania, ciągłości w wychowaniu dziecka, tożsamości dziecka w sferze etnicznej, religijnej, kulturowej i językowej (H. Dolecki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy Komentarz Lex/el., komentarz do art. 114 (1)), oceniając kwalifikacje osobiste przysposabiającego, należy wziąć pod uwagę postawę etyczną przysposabiającego, a także jego umiejętności wychowawcze, dające gwarancję należytego opiekowania się małoletnim, zapewnienia mu właściwego rozwoju duchowego i fizycznego oraz nawiązania z małoletnim więzi, kwalifikacje osobiste to poziom umysłowy i moralny przysposabiającego, jego postawa obywatelska i zdolności wychowawcze, a więc cechy dające gwarancję należytego troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotowanie go do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - Komentarz, Wolters Kluwer 2016, str. 761). Kwalifikacje osobiste to także wiarygodność postawy i spójność przekonań kandydatów. Ustalenie, czy kandydat prezentuje jednorodność i spójność przekonań, poczynione może być jedynie na podstawie oświadczeń samych zainteresowanych złożonych podczas kontaktów z ośrodkiem, m.in. wywiadu adopcyjnego oraz badania psychologicznego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ol 1125/19, opubl. w CBOSA). Obowiązek dokonania wstępnej oceny, uprawnia zatem ośrodek do władczego rozstrzygnięcia w zakresie zarówno dopuszczenia jak i odmowy dopuszczenia kandydatów do odbycia szkolenia, świadectwo ukończenia którego uprawnia ich do przystąpienia do przysposobienia dziecka (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 2016/14, opubl. w CBOSA). Procedura kwalifikacji kandydatów do przysposobienia dziecka w [...] ośrodku adopcyjnym, określona została w załączniku nr 2 do Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Adopcyjnego (który stanowi Załącznik nr 2 do Regulaminu Organizacyjnego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej). Procedura kwalifikacji kandydatów do przysposobienia dziecka obowiązująca w Ośrodku Adopcyjnym (dalej: OA) ma na względzie dobro dziecka i poszanowanie jego praw i obejmuje następujące etapy (do momentu dokonania kwalifikacji do odbycia obowiązkowego szkolenia dla kandydatów do przysposobienia dziecka): 1. Przeprowadzenie przez pracownika merytorycznego rozmowy wstępnej/informacyjnej z osobami zgłaszającymi się do OA jako kandydatami do przysposobienia dziecka. 2. Złożenie przez kandydatów w OA kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do podjęcia procedury adopcyjnej wg wykazu zawartego w załączniku nr 3 do Regulaminu Organizacyjnego OA, w tym oświadczenia o wyrażeniu zgody na objęcie procedurą adopcyjną. 3: Przeprowadzenie diagnozy psychologiczno-pedagogicznej kandydatów, obejmującej od 3 do 5 spotkań. W uzasadnionych przypadkach liczba spotkań może ulec zmianie w zależności od potrzeb rodziny oraz osób diagnozujących. 4. Przeprowadzenie przez pracowników OA wywiadu adopcyjnego w miejscu zamieszkania kandydatów, a w sytuacjach szczególnych, w szczególności w stanie zagrożenia epidemiologicznego, w stanie epidemii oraz stanach nadzwyczajnych w trybie zdalnym. 5. Po przeprowadzeniu diagnozy psychologiczno-pedagogicznej oraz wywiadu adopcyjnego dokonywana jest kwalifikacja do odbycia obowiązkowego szkolenia dla kandydatów do przysposobienia dziecka. Organ przed podjęciem zaskarżonej czynności przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy skarżący mogą zostać dopuszczeni do szkolenia adopcyjnego, a proces diagnostyczny w niniejszej sprawie wyglądał następująco: [...] 2019 r. - wstępne spotkanie - rozmowa informacyjna dotycząca procedury oraz wymogów formalnych, przeprowadzona ze skarżącymi przez R. G., zatrudnioną na stanowisku pedagoga. [...] 2019 r. - wniosek skarżących wszczynający proces diagnostyczny (wniosek niekompletny, wymagający uzupełnienia). [...] 2019 r. - uzupełnienie przez skarżących braków wniosku, [...] 2019 r - pierwsze spotkanie diagnostyczne na terenie OA. [...] 2019 r. - drugie spotkanie diagnostyczne na terenie OA obejmujące przeprowadzenie testów psychologicznych, [...] 2019 r. - trzecie spotkanie diagnostyczne na terenie OA, [...] 2020 r. - czwarte spotkanie diagnostyczne na terenie OA, [...] 2020 r. - wywiad w miejscu zamieszkania skarżących, [...] 2021 r. - piąte spotkanie diagnostyczne na terenie OA, [...] 2021 r. - przygotowanie karty potencjału rodziny połączone z superwizją wewnętrzną. [...] 2021 r. - pierwsze posiedzenie komisji kwalifikacyjnej - decyzja komisji została odroczona w związku z wątpliwościami zgłaszanymi przez członków komisji kwalifikacyjnej, i koniecznością przeprowadzenia pogłębionej analizy, [...] 2021 r. - drugie posiedzenie komisji kwalifikacyjnej zakończone negatywną oceną i decyzją o niedopuszczeniu skarżących do udziału w szkoleniu. [...] 2021 r.- spotkanie on-Line A. S. – B. ze skarżącymi, przedstawienie decyzji komisji kwalifikacyjnej i uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia. W sprawie zgromadzono pełny i niebudzący żadnych wątpliwości materiał dowodowy, pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy przez organ, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. To, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Ośrodki adopcyjne nie mają obowiązku przeprowadzania szkolenia wszystkich zgłaszających się kandydatów. Dokonują one bowiem oceny kwalifikacji kandydatów do przysposobienia, która wynika z art. 172 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jedynie "pozytywna wstępna ocena ośrodka adopcyjnego" pozwala na przystąpienie do szkolenia. Ocena ta polega m.in. na badaniu kwalifikacji osobistych oraz motywacji kandydatów. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, nie można zarzucić Ośrodkowi, iż bezprawnie odmówił im skierowania na szkolenie. Rozstrzygnięcie kwestionowane przez skarżących, zostało podjęte przez komisję kwalifikacyjną Ośrodka, po przeprowadzeniu, jak wskazano powyżej, obszernego postępowania. Wyniki testów psychologiczno-pedagogicznych, CUIDA. - Kwestionariusz do Oceny Kandydatów na Rodziców Adopcyjnych, Opiekunów, Opiekunów Prawnych i Mediatorów, CISS - Kwestionariusz Radzenia Sobie w Sytuacjach Stresowych, test zdań niedokończonych Josepha M. Sacksa i Sidneya Levy’ego, które mają istotne znaczenie dla sprawy, wskazują że skarżący nie spełniają wymagań pozwalających na zakwalifikowanie na szkolenie dla kandydatów na przysposabiających. W oparciu o powyższe, komisja jednogłośnie zdecydowała o niekwalifikowaniu kandydatów na szkolenie. Art. 172 ust. 5 ustawy w żaden sposób nie ogranicza Ośrodka w doborze kryteriów stosowanych przy wstępnej ocenie kandydatów. Jest to ocena psychologiczna, czemu daje wyraz art. 154 ust. 1 ustawy, wskazujący że prowadzenie procedur przysposobienia oraz przygotowanie osób zgłaszających gotowość do przysposobienia dziecka, zwanych kandydatami do przysposobienia dziecka, stanowi wyłączną kompetencję ośrodka adopcyjnego. Z tego też względu, wyliczenie zawarte w art. 172 ust. 5 ustawy, nie ma charakteru enumeratywnego. Sformułowanie "z uwzględnieniem", wskazuje wybrane, szczególnie istotne przesłanki dokonywania kwalifikacji, które nakazuje uwzględnić, jednak nie zawęża kryteriów wstępnej oceny kandydatów do przysposobienia dziecka do podanych przesłanek. Art. 156 ust. 1 ustawy określa szereg kompetencji ośrodków adopcyjnych, ale nie wskazuje sposobu ich wykonania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 2016/14, opubl. w CBOSA). W przedmiotowym postępowaniu kontrola Sądu polega na sprawdzeniu dochowania warunków formalnych procedury takiej kwalifikacji, a nie merytorycznej ocenie poszczególnych dokumentów, a w ocenie Sądu wszystkie warunki formalne, poprzedzające podjęcie zaskarżonej czynności, zostały spełnione. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 151 p.p.s.a., oddalił skargę.