III SA/Kr 1483/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów publicznych skargę oddala Decyzją Zarządu Województwa z dnia [...] 2017 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą", zezwolono na przebudowę istniejących zjazdów publicznych stanowiących wjazd i wyjazd dla obsługi jednego kierunku ruchu z ul. P w B na działki nr [...] i [...] w odcinku 050 km 0+219,00 i 0+286,00 drogi wojewódzkiej nr [...] na wjazd w odcinku 050 km 0+274,07 i wyjazd w odcinku 050 km 0+215,39 wraz z przebudową drogi wojewódzkiej w odcinku 050 km 0+166,82 - 0+310,84 polegającą na wyznaczeniu pasów ruchu do szerokości 3,50 m, 3,25 m, 3,50 m w celu utworzenia pasa środkowego w odcinku 050 km 0+215,39 - 0+274,79 celem dojazdu do działek nr [...] i [...] zabudowanych stacją paliw płynnych, na czas nieokreślony, na warunkach podanych w decyzji. W. K. i K. K. odwołali się od powyższej decyzji. Odwołujący się podnieśli, że nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu, a projektowany dojazd do działek nr [...] i [...] ma zostać zrealizowany w bezpośredniej kolizji z zatwierdzoną lokalizacją dojazdu do ich działki. Organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że rok wcześniej została wydana decyzja zatwierdzająca rozwiązania kolidujące obecnie z projektowanym wjazdem na działki przy ul. P w B. Odwołujący podnieśli, że obydwa zjazdy są zjazdami publicznymi o ogromnym natężeniu ruchu, co stwarza potencjalne zagrożenie dla uczestników ruchu, a z załącznika graficznego nie wynika, który zjazd ma zostać zlikwidowany. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2017 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej w skrócie SKO) przytoczyło art. 29 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (wyrok NSA z 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 401/2007, opub. w LexPolonica nr 2062934). Z dokumentacji sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 23 czerwca 2017 r. H. K. i A. K. wystąpili o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr DW [....] w miejscowości B przy ul. P dotyczącym działek nr [...] i [...]. W. i K. K., którym doręczono ww. decyzję wydaną z wniosku A. i H. K. są właścicielami działki nr [...], tj. działki sąsiadującej. W ocenie SKO materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że W. i K. K. przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę istniejących zjazdów publicznych. Zdaniem SKO jedyną stroną postępowania toczącego się w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest inwestor (tj. A. i H. K.), użytkujący działki nr [...] i [...] na cele gospodarcze. SKO podkreśliło, że decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na zjazd z drogi publicznej wydana została w oparciu o treść przepisów art. 29 ust. 1 i 3 ustawy, które w sposób wyczerpujący określają krąg stron postępowania o wyrażenie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi. Wskazano, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę (przyjęcia zgłoszenia prowadzonego prze organ administracji architektoniczno-budowlanej) w oparciu o przepisy Prawa budowlanego właściciele działki nr [...] jak i [...] i [...] będą mogli korzystać z przymiotu strony. SKO podkreśliło, że art. 28 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z odwołania, a także pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby W. i K. K. posiadali interes prawny uzasadniający przyznanie im statusu strony powyższego postępowania. Nawiązując do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1000/12), SKO podniosło, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawą materialnego. Fakt, że organ pierwszej instancji doręczył decyzję osobom, które nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku A. i H. K., nie uprawnia ich do nabycia statusu strony. W związku z powyższym zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję organu drugiej instancji skargę wnieśli W. K. i K. K. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazywali, że w przedmiotowym postępowaniu przysługuje im status strony bowiem przedmiotowe postępowanie dotyczy ich interesu prawnego wywodzonego z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do uznania, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu. W ocenie SKO skarżący jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, przymiotu takiego nie posiada. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Skoro art. 29 ustawy nie określa zatem wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, to ustalenie kręgu stron powinno być dokonane na podstawie art.28 K.p.a. zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy art. 29 ust. 1 ustawy jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty i ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podstawowym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody przez zarządcę drogi publicznej (lub w imieniu zarządcy przez zarząd drogi publicznej) jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki mają istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. W każdym postępowaniu, w tym również objęty ta sprawą, skarżący, aby byli stronami w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy zjazdu musiałby wykazać, że mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.), który to interes musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Zarówno art. 29 ustawy jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być przebudowany lub wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11). W tej sprawie żadna ustawa nie przyznaje prawa właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do tego, żeby mogli oni ingerować w możliwość wyrażenia zezwolenia na budowę zjazdu na działce sąsiedniej. Także w tym postępowaniu w żadnym zakresie nie ma miejsca ingerencja w prawo własności skarżących, ponieważ wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie skutkuje ingerencją w zakres i sposób wykonywania prawa własności skarżących do działki nr [...] przy ul. P w B. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące lokalizacji sieci wodociągowej lub sieci światłowodowych nie mają znaczenia, ponieważ ta sprawa w ogóle nie obejmuje jakiejkolwiek przebudowy takich sieci. Zajęty przez Sąd w tej sprawie pogląd, ograniczający krąg stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 318/99; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 610/11; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 401/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 504/10; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09). W orzeczeniach tych sądy przesądziły, że stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zdaniem Sądu w tej sprawie SKO poprawnie uznało, że w świetle przedłożonych w postępowaniu dowodów skarżący nie byli stronami postępowania, a w związku z tym nie mogli skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym zasadnie SKO umorzyło postępowanie odwoławcze. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że skarżący nie byli właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości stanowiących działki nr [...] lub [...] zlokalizowanych przy ul. P w B. Ustosunkowując się do dalszej argumentacji zawartej w skardze należy wyjaśnić, że także argumenty dotyczące akcentowanych przez skarżących zasad bezpieczeństwa korzystania z projektowanej przebudowy zjazdów na działkach nr [...] i [...] nie pozwalają na przyznanie skarżącym statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Również argumenty dotyczące finansowego zaangażowania skarżących w budowę zjazdu do ich działki nie mogą stanowić podstawy do przyznania im w tej sprawie statusu strony. Trafnie w tym zakresie stwierdziło SKO, że kwestie finansowe dotyczące wpływu przebudowy zjazdów na działkach A. i H. K. na zakres i dochodowość działalności gospodarczej prowadzonej przez samych skarżących mogą uzasadniać co najwyżej posiadanie przez W. i K. K. interesu faktycznego w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdów na działach nr [...] i [...]. Interes faktyczny to taki interes, który nie wynika z przepisu prawa, a którego źródłem jest subiektywne odczucia danej osoby która uważa, że dana sprawa dotyczy jej praw. Również kwestia zaangażowania przez skarżących w budowę zjazdu do ich działki nie stanowi o posiadanym interesie prawnym w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdów na działki nr [...] i [...]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i trafnie SKO uznało, że skarżącym nie przysługuje w tej sprawie administracyjnej przymiot stron. Samo zaś doręczenie do wiadomości decyzji organu pierwszej instancji także nie mogło spowodować uznanie ich za strony w tej sprawie. Mając powyższe Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ zaskarżona decyzja SKO obejmowała jedynie kwestie proceduralne i tylko w tym zakresie Sąd dokonał jej oceny. Warunkiem dokonania merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji byłoby stwierdzenie, że w tej sprawie skarżący mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Sąd oddalił skargę skarżących na podstawie art. 151 P.p.s.a.