III SA/Kr 1495/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił – E. D. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. D. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej zwaną u.ś.r.) i stwierdził, iż została spełniona przesłanka kryterium dochodowego, ale przesłanką otrzymania świadczenia jest także rezygnacja przez opiekuna osoby niepełnosprawnej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Zdaniem organu w niniejszej sprawie przesłanka ta nie została spełniona, ponieważ E. D. od 5 marca 2008 r. do 4 czerwca 2008 r. była zatrudniona w Restauracji "A" a następnie od 19 marca 2010 r. do 14 lutego 2011 r. był zarejestrowana jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy w PUP, a od 15 lutego 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. E. D. odwołaniu od tej decyzji wskazała, iż w związku ze sprawowaną nad matką opieką nie może podjąć pracy i wskazała, że wyrejestrowanie z Grodzkiego Urzędu Pracy nastąpiło w związku z pogorszeniem stanu zdrowia matki, która posiada niepełnosprawność stwierdzoną w styczniu 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 24 października 2013 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że istota sporu sprowadza się do oceny czy E. D. spełnienia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezsporne, bowiem jest, że skarżąca (córka) jest osobą na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (matką J. D.), spełnione też jest kryterium dochodowe. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, iż w przypadku E. D. nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia albowiem skarżąca w okresie od 19 marca 2010 r. do 14 lutego 2011 r. była jedynie zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy, co nie mieści się w pojęciu rezygnacji z zatrudnienia, które m.in. warunkuje przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia. W ocenie organu wyrejestrowanie z Urzędu Pracy nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w kontekście przywołanej definicji ustawowej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brak świadczenia pracy w okresie po wyrejestrowaniu jako osoba bezrobotna nie jest bowiem utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast brak podejmowania pracy nie jest wystarczający do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Poza tym skarżąca pracowała w Restauracji "A" niemniej utrata tego zatrudnienia miała miejsce w 2008 r. tj. przed ustaleniem niepełnosprawności dla J. D. Organ wskazał, iż z założenia ustawodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za faktyczną (mającą miejsce) rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd bezspornym winien być związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tu: matką). Na tą decyzję E. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Wskazała, że nie została poinformowana o konieczności wskazania związku przyczynowego między jej rezygnacją z pracy a opieką na chorą matką. Poza tym nieprawidłowo ustalono stan faktyczny związany z interpretacją jej rezygnacji z zatrudnienia. Podkreśliła, że między jej rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki istnieje związek przyczynowo-skutkowy przesunięty jednak w czasie w stosunku do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uzyskania przez jej matkę orzeczenia niepełnosprawności, a brak natychmiastowego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po podjęciu decyzji o rezygnacji z pracy był podyktowany nieświadomością możliwości otrzymania takiej pomocy od państwa oraz rosnącymi kosztami utrzymania matki. Skarżąca podniosła także, że zabrane zostało jej prawo nabyte oraz naruszona została zasada trwałości decyzji administracyjnej, bowiem przed nowelizacją przysługiwało jej świadczenie pielęgnacyjne, które zostało wygaszone. Wskazała, że znalazła się w pułapce prawnej, bowiem w zaufaniu do stanu prawnego sprzed nowelizacji nie podejmowała ona pracy, aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne, zaś kiedy stan ten się zmienił została ona pozbawiona podobnego świadczenia celem pokrywania kosztów opieki nad chorą matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji, jednocześnie uznając zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne. |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | |Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy | |administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te | |kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub | |procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo | |naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź | |stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane | |zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. | |Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu | |uzasadniającym jej uchylenie. | |Na wstępie należy wskazać że sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z | |uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, które nastąpi od 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r| |o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. | |Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a u.ś.r., regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku | |opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o | |zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. | |specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i | |opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.; dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej | |pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu | |niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy| |innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień | |opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie| |przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej| |w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, | |nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; podlega obowiązkowo | |ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, albo też ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia| |pielęgnacyjnego lub legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Omawiane świadczenie nie przysługuje również, gdy| |osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu | |dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w| |specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki| |przez więcej niż 5 dni w tygodniu; na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; członek rodziny | |osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego | |lub świadczenia pielęgnacyjnego; na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. | |10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; czy wreszcie gdy na osobę wymagającą opieki | |inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów| |zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jak ponadto wynika z art. 16a ust. 2 | |u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej | |opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., czyli przyznanie tego świadczenia zostało | |uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. | |Spór powstały między skarżącą, a organami obu instancji dotyczy jednak wyłącznie oceny, czy skarżąca jest osobą, która "rezygnuje z | |zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Organ stwierdził bowiem, że jest | |spełnione kryterium dochodowego do przyznania świadczenia. | |Sąd zauważa, że organy trafnie ustaliły, że skarżąca zajmuje się opieką nad matką. Przed otrzymaniem świadczenia pielęgnacyjnego | |skarżąca była zarejestrowana w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna. Z tym, że jak stwierdziła, ze względu na zły stan matki była | |zmuszona do wyrejestrowania się. Organy obu instancji porównując materialnoprawną podstawę specjalnego zasiłku opiekuńczego ze stanem | |faktycznym niniejszej sprawy stwierdziły, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, które najpierw realizowały | |zatrudnienie, a następnie zrezygnowały z niego w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. Sąd zwraca uwagę, | |że taka wykładnia przytoczonego przepisu wyklucza z grona beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego wszystkie osoby, które z | |różnych przyczyn, często od siebie niezależnych, nie podjęły zatrudnienia. W szczególności wykładnia taka nie pozwala na przyznanie | |świadczenia osobom, które nigdy nie podjęły zatrudnienia przede wszystkim z uwagi na sprawowaną przez siebie (często od wielu lat) | |opiekę nad bliską osobą. | |W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że z przytoczonego powyżej art. 16a u.ś.r. nie wynika jakakolwiek preferowana forma rozwiązania| |stosunku zatrudnienia jako warunku przyznania jednostce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przez "rezygnację" rozumie się bowiem nie | |tylko "zrzeczenie się", ale również "zaniechanie czegoś" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom IV, Warszawa 2003, s. 86). | |Toteż rezygnacją z zatrudnienia jest każdy stan, w którym osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia pozostaje poza stosunkiem zatrudnienia.| |Wtedy bowiem osoba taka odstępuje od zatrudnienia. W szczególności żaden przepis prawa pozytywnego nie wymaga, by osoba ubiegająca się | |o specjalny zasiłek opiekuńczy pozostawała przez pewien czas w zatrudnieniu, a następnie z niego rezygnowała. Zwrócił na to uwagę | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13, w którym stwierdzono, iż | |"fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – | |podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego | |celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad | |niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". | |Sąd pragnie zaznaczyć, że celem niepodejmowania zatrudnienia powinna być zawsze konieczność sprawowania opieki nad osobą, o której mowa| |w art. 16a u.ś.r. i na tym powinny skupić środki dowodowe organy administracyjne rozpoznające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku | |opiekuńczego. Interpretacja taka wynika z faktu, że celem wspomnianego świadczenia jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują| |z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. | |W ocenie Sądu wymaga podkreślenia, że w przepisach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego brakuje podstawy pozbawiającej osoby | |bezrobotne możliwości uzyskania analizowanego świadczenia. Przytoczony powyżej art. 16a ust. 8 u.ś.r. enumeratywnie wylicza katalog | |okoliczności wykluczających z kręgu beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazując w żaden sposób na osoby bezrobotne | |zarejestrowane w urzędzie pracy. Oznacza to, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego | |świadczenia. Sąd wskazuje, że analogiczną treść zawiera art. 17 ust. 5 u.ś.r. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania | |świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym | |przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o oba te świadczenia została powiązana| |z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym | |stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "j" ustawy z dnia| |20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie | |bezrobotnego wskazuje, iż jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach | |rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego | |wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. | |W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba | |bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad| |osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07 (publ. | |http://orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się | |o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych | |do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia | |przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Powyższe | |uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16 a u.ś.r., bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy | |zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA w | |Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. , sygn. | |akt II SA/Go 555/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1026/13; także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 | |listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 965/13). | |Reasumując te rozważania należy raz jeszcze podkreślić, że zarówno osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy, jak i inna osoba, | |która nie podejmuje pracy z konieczności sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16 a u.ś.r., mogą – po spełnieniu innych | |przesłanek – być beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego. | |Organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustaleniu celu rezygnacji z zatrudnienia. Innymi | |słowy w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ ma za zadanie ustalić, czy niepodejmowanie | |zatrudnienia przez wnioskodawczynię wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16 a u.ś.r. Jeżeli | |taka okoliczność jest choćby jedną z licznych przyczyn niepodejmowania zatrudnienia, wspomniane świadczenie powinno zostać przyznane po| |spełnieniu pozostałych kryteriów (podmiotowego oraz dochodowego). | |Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ani organ pierwszej | |instancji ani odwoławczy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia celu rezygnacji skarżącej ze statusu | |osoby bezrobotnej, a swoje wnioski w tym zakresie oparły na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i | |sprzecznych z celem specjalnego zasiłku opiekuńczego. | |Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy administracji zastosują wskazania | |wynikające z niniejszego uzasadnienia. Uwzględnią zatem w szczególności, że osoba bezrobotna może być beneficjentem specjalnego zasiłku| |opiekuńczego. W tym zakresie organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki| |nad swoją matką. | |Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji naruszają prawo i jako| |takie powinny zostać uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. | | |