III SA/Kr 1500/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. F. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., nr [...], którą odmówiono C. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką Z. M.-F. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie administracyjne przed organem I instancji prowadzone było w związku z wnioskiem C. F. z dnia 12 czerwca 2013 r. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił C. F. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. M.- F. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż Z. M.-F. została orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 17 lipca 1997 r. trwale zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej. Organ I instancji stanął na stanowisku, że w przypadku C. F. nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. W okresie od 1 września 2002 r. do 30 września 2003 r. C. F. był zatrudniony w PHP "P", a umowę o pracę rozwiązano w związku z likwidacją stanowiska pracy. Następnie wnioskodawca był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy od 14 listopada 2003 r. do 14 maja 2004 r., w okresie od 11 lutego 2010 r. do 1 października 2010 r. pobierał zasiłek stały, do dnia 12 października 2010 r. był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy, a następnie od 14 października 2010 r. do 9 października 2012 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010 r. (nr [...]) w związku z opieką nad ojcem M. F., w okresie od 10 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Ponadto, w ocenie organu I instancji, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 824,08 zł i przekracza ustawowy próg 623,00 zł. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył C. F., w którym podniósł, że w czasie, kiedy starał się po raz pierwszy o świadczenie pielęgnacyjne nie było warunku rezygnacji z zatrudnienia, a ponadto za każdym razem składał oświadczenie, że ze względu na opiekę nad rodzicami żadnej pracy nie podejmuje. Obecnie nie jest nawet zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy, ponieważ ze względu na opiekę nad mamą podjęcie jakiejkolwiek pracy jest niemożliwe. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją z dnia 2 października 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że odwołujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, niemniej nie jest to na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka wystarczająca do przyznania wnioskowanego świadczenia. Przepis ten bowiem wymaga wyłącznie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zatem niezbędne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją za zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Natomiast, jeżeli takiego związku nie można wykazać, to nie jest dopuszczalne przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO wskazało także, że wyrejestrowanie z Urzędu Pracy nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej prący zarobkowej w kontekście definicji ustawowej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak świadczenia pracy w okresie po ewentualnym wyrejestrowaniu jako osoba bezrobotna nie jest bowiem utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jednocześnie brak podejmowania pracy nie jest wystarczający do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. F. wskazał na naruszenie przez organ przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla przyznania świadczenia niezbędne jest uprzednie zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej, a następnie rezygnacja z niej. Ponadto skarżący zarzucił organowi nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 12 sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane decyzje nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl ust 2 ww. przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (Kwota ta w chwili wydawania decyzji wynosiła 623 zł.). Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanej sprawie u podstaw wydania negatywnych dla skarżącego rozstrzygnięć legły ustalenia orzekających organów przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, wskazanego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro przyznanie tego rodzaju świadczenia uzależnione jest w pierwszym rzędzie od spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, to ustalenia w tym względzie nie mogą budzić żadnych wątpliwości. W niniejszym jednakże przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które działa jak organ odwoławczy, w ogóle nie poczyniło własnych ustaleń w tym zakresie. Działanie organu odwoławczego nie może polegać tylko i wyłącznie na kontroli decyzji organu I instancji, ale również na powtórnym, merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego – dwuinstancyjności. Trafnie więc stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji." Z powyższym względów decyzja SKO jest więc nieprawidłowa. Decyzja ta jest również wadliwa z tego powodu, że SKO nie odniosło się też do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących kwestii przekroczenia kryterium dochodowego, które to ustalenia organu I instancji kwestionował skarżący. Nieprawidłowa jest też decyzja organu I instancji - Prezydenta Miasta. Organ I instancji ustalił bowiem, że dochód rodziny skarżącego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy – tj. w roku 2011 wyniósł 19 777,88 zł. Istotnie, w aktach administracyjnych na pierwszej ze stron znajduje się dokument, który wypełnia podmiot realizujący świadczenia, a w którym to widnieje, że rodzina skarżącego w 2011 r. uzyskała łączny dochód w wysokości 19 777,88 zł. Zupełnie jednakże nie wiadomym jest na podstawie jakich dokumentów źródłowych ustalono taką wysokość dochodu, zwłaszcza, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia zeznania podatkowego PIT 38 za 2011 r. gdzie w pozycji dochód widnieje kwota 11 209,20 zł., wskazywana następnie w odwołaniu przez skarżącego. Tego rodzaju rozbieżności budzą wątpliwości i wymagają jednoznacznego ustalenia i wskazania przez orzekające organy sposobu obliczenia dochodu rodziny skarżącego, w tym spełnienia kryterium dochodowego, wskazanego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy orzekające w ogóle pominęły w swych rozważaniach również kwestię, o której jest mowa w ust. 3 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Brak w uzasadnieniach decyzji obu instancji odniesienia się do tej kwestii. Powyższe obrazuje w sposób dostateczny, że zarówno SKO, jak i organ I instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego – artykuły 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, a organ odwoławczy także 138 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organy zobowiązane będą do jednoznacznego ustalenia sytuacji dochodowej rodziny skarżącego, a także będą miały na względzie przy ponownym rozpatrzeniu następujące kwestie. Rozważenia wymagać będzie, jakie znaczenie ma okoliczność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla treści rozstrzygnięcia w tym konkretnym przypadku. W ocenie Sądu ustalenia, czy skarżący spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, nie mogą się tylko i wyłącznie koncentrować na dacie ustania zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwrócić należy uwagę, że uprzednie przyznanie osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być zupełnie bez znaczenia w sytuacji, gdy przesłanką warunkującą jego przyznanie jest także rezygnacja z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wobec powyższego osoby, którym organ działając władczo - przyznał decyzją administracyjną świadczenie pielęgnacyjne w związku ze spełnieniem się tej przesłanki nie mogą być traktowane w postępowaniu dotyczącym specjalnego zasiłku opiekuńczego, jako te, które nie zrezygnowały z zatrudnienia, skoro warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest także nie co innego, jak rezygnacja z zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad chorymi członkami rodzin. Trafnie argumentuje WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013r., III SA/Gd 408/13, z którym stanowiskiem to należy się w pełni zgodzić (publik. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". Podnieść także należy, że uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. , Nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, że jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że nie stwarza podstaw do przyjęcia, iż osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czy też specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak w tym wypadku, skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługują wskazane świadczenia. Wobec powyższego Sąd nie mógł podzielić zaprezentowanej w tym względzie w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Doszło więc również do naruszenia przez orzekające organy przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik tej sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.