III SA/Kr 1516/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga NSA Krystyna Kutzner Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 30 września 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: w dniu 9 lipca 2013 r. B. S. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącej świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W jej uzasadnieniu podał, że skarżąca spełnia kryteria sprawowania opieki nad matką, a ponadto w sprawie spełniono kryterium dochodowe umożliwiające pobranie świadczenia. O odmowie przyznania świadczenia przesądziła jednak okoliczność, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją matką – nie pracowała bowiem zawodowo. W odwołaniu od tej decyzji, skarżąca podtrzymała żądanie przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zwróciła uwagę, że była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, jednak z uwagi na niemożność podjęcia żadnego zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej opieki nad matką wyrejestrowała się z urzędu. Skarżąca przedstawiła również swoją sytuację rodzinną, wskazując, że poza opieką nad chorą matką, zajmuje się również czworgiem swoich dzieci. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił przy tym konkluzję zawartą w decyzji organu I instancji, w myśl której skarżącej nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. W ocenie Kolegium, skarżąca nie zrezygnowała bowiem z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub równoważnym, stosownie do art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.; dalej: u.ś.r.). Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, podtrzymując stanowisko prezentowane na etapie postępowania administracyjnego. W szczególności podniosła, że wyrejestrowała się z urzędu pracy z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a u.ś.r., regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.; dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, albo też ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Omawiane świadczenie nie przysługuje również, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; czy wreszcie gdy na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jak ponadto wynika z art. 16a ust. 2 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., czyli przyznanie tego świadczenia zostało uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Spór powstały między skarżącą, a organami obu instancji dotyczy jednak wyłącznie oceny, czy skarżąca jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Pozostałe, prawnie doniosłe elementy stanu faktycznego są pomiędzy stronami tego postępowania bezsporne. Sąd zauważa, że organy trafnie ustaliły, że skarżąca zajmuje się opieką nad matką od około 15 lat, a po ukończeniu szkoły zawodowej nie podejmowała pracy – była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Organy obu instancji porównując materialnoprawną podstawę specjalnego zasiłku opiekuńczego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy stwierdziły, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, które najpierw realizowały zatrudnienie, a następnie zrezygnowały z niego w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. Sąd zwraca uwagę, że taka wykładnia przytoczonego przepisu wyklucza z grona beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego wszystkie osoby, które z różnych przyczyn, często od siebie niezależnych, nie podjęły zatrudnienia. W szczególności wykładnia taka nie pozwala na przyznanie świadczenia osobom, które nigdy nie podjęły zatrudnienia przede wszystkim z uwagi na sprawowaną przez siebie (często od wielu lat) opieką nad bliską osobą. W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że z przytoczonego powyżej art. 16a u.ś.r. nie wynika jakakolwiek preferowana forma rozwiązania stosunku zatrudnienia jako warunku przyznania jednostce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przez "rezygnację" rozumie się bowiem nie tylko "zrzeczenie się", ale również "zaniechanie czegoś" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom IV, Warszawa 2003, s. 86). Toteż rezygnacją z zatrudnienia jest każdy stan, w którym osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia pozostaje poza stosunkiem zatrudnienia. Wtedy bowiem osoba taka odstępuje od zatrudnienia. W szczególności żaden przepis prawa pozytywnego nie wymaga, by osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy pozostawała przez pewien czas w zatrudnieniu, a następnie z niego rezygnowała. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". Sąd pragnie zaznaczyć, że celem niepodejmowania zatrudnienia powinna być zawsze konieczność sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. i na tym powinny skupić środki dowodowe organy administracyjne rozpoznające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Interpretacja taka wynika z faktu, że celem wspomnianego świadczenia jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Raz jeszcze należy podkreślić, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest wynagrodzenie rezygnacji z zatrudnienia, ale finansowa pomoc skierowana dla osób realizujących obowiązek alimentacyjny w kwalifikowany sposób. W ocenie Sądu wymaga podkreślenia, że w przepisach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego brakuje podstawy pozbawiającej osoby bezrobotne możliwości uzyskania analizowanego świadczenia. Przytoczony powyżej art. 16a ust. 8 u.ś.r. enumeratywnie wylicza katalog okoliczności wykluczających z kręgu beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazując w żaden sposób na osoby bezrobotne zarejestrowane w urzędzie pracy. Oznacza to, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Sąd wskazuje, że analogiczną treść zawiera art. 17 ust. 5 u.ś.r. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o oba te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "j" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, iż jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16a u.ś.r., bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. , sygn. akt II SA/Go 555/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1026/13; także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 965/13 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując te rozważania należy raz jeszcze podkreślić, że zarówno osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy, jak i inna osoba, która nie podejmuje pracy z konieczności sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r., mogą – po spełnieniu innych przesłanek – być beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak już wyżej wskazano, organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustaleniu celu rezygnacji z zatrudnienia. Innymi słowy w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ ma za zadanie ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. Jeżeli taka okoliczność jest choćby jedną z licznych przyczyn niepodejmowania zatrudnienia, wspomniane świadczenie powinno zostać przyznane po spełnieniu pozostałych kryteriów (podmiotowego oraz dochodowego). Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ani organ pierwszej instancji ani odwoławczy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia celu rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, swoje wnioski w tym zakresie opierając na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i sprzecznych z celem specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji muszą ulec uchyleniu również z innej przyczyny. W aktach sprawy (k. 13) znajduje się bowiem pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa, z którego wynika, że S. S., mąż skarżącej, jest objęty ubezpieczeniem społecznym, w tym emerytalno-rentowym. Brak natomiast jakichkolwiek informacji w tym zakresie dotyczących skarżącej. Tymczasem zgodnie z wyżej powołanym art. 16a ust. 8 pkt 1b u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy administracji zastosują wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Uwzględnią zatem w szczególności, że osoba bezrobotna może być beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym zakresie organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją matką, czy też z innych powodów. Organ winien również ustalić, czy skarżąca nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo i jako taka powinna zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z kolei w oparciu o art. 135 p.p.s.a. – z uwagi na tożsamość stwierdzonych uchybień i dla końcowego załatwienia sprawy – środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów sądowych na zasadzie art. 200 p.p.s.a., albowiem po stronie skarżącej, jako zwolnionej z obowiązku ich ponoszenia na mocy art. 239 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., koszty takie nie powstały. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.