III SA/Kr 1547/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia 23 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją dnia 23 listopada 2011 r., znak: [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) – utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2011 r., znak: [...], orzekającą o uznaniu H. W. z dniem 12 września 2011 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dnia 12 września 2011 r. H. W. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy. W dniu rejestracji przedłożyła decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2011 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej od dnia 1 września 2011 r. - wpis dokonany w dniu 29 marca 2005 r. oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie ZUS) z dnia 24 sierpnia 2011 r. o okresie zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i odprowadzania z tego tytułu składek na Fundusz Pracy. Na podstawie zaświadczenia ZUS ustalono, że H. W. była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie: od 1 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2011 r., z wymienionego okresu należne składki na ubezpieczenie społeczne zostały opłacone za okresy: od 1 stycznia 2008 r. do 31 lipca 2011 r. w tym opłaciła składki na Fundusz Pracy za okres: od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Z powyższego wynika, że za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 lipca 2011 r. nie ma odprowadzonych składek na Fundusz Pracy. Mając na uwadze stanowisko Departamentu Rynku Pracy odnośnie prawidłowej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ zaznaczył, że sformułowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "d" w/w ustawy wyraźnie wskazuje na konieczność opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że zachodzi również konieczność odprowadzania składki na Fundusz Pracy, gdyż przepis ten określa również podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Tym samym organ uznał, że H. W. nie spełnia określonych w ustawie warunków do przyznania zasiłku, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie udokumentowała co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku. Tym samym okres od 1 lipca 2009 r. do 31 lipca 2011 r. nie podlega zaliczeniu pomimo opłacania w tym okresie składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczą, gdyż jak wynika z zaświadczenia ZUS nie ma odprowadzonych za ten okres składek na Fundusz Pracy. Wobec tego Starosta decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], orzekł o uznaniu H. W. z dniem 12 września 2011 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. W. podnosząc, że z dniem 1 września 2011 r. zaprzestała działalności gospodarczej, o czym powiadomiła ZUS. W następstwie powyższego ZUS poinformował odwołującą, że przez ostanie 3 lata, po ukończeniu 55 roku życia, tj. od 1 lipca 2009 r. płaciła niezależne składki na Fundusz Pracy, w związku powyższym odwołująca otrzymała ich zwrot. Z kolei Urząd Pracy odmówił odwołującej zasiłku dla bezrobotnych wskazując, że nie ma odprowadzonych składek na Fundusz Pracy. Odwołująca podniosła, że czuje się pokrzywdzona i oszukana. Podkreśliła, że regularnie płaciła składki, natomiast w zaistniałej sytuacji może zwrócić otrzymaną kwotę do ZUS-u. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji wskazał, że aby okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej mógł być zaliczony do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku muszą być odprowadzone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 356 dni. W związku z tym, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, tj. od 11 marca 2010 r. do 11 września 2011 r. H. W. nie posiada wymaganych przepisami ustawy 365 dni zatrudnienia uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, dlatego też organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione ustawowe warunki do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – Starosty. Skargę na decyzję Wojewody z 23 listopada 2011 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła H. W. podnosząc w jej treści, że regularnie opłacała składki na Fundusz Pracy, jednakże z uwagi na ukończenie 55 lat, składki z ostatnich trzech lat zostały jej przez ZUS zwrócone jako nienależne. Urząd Pracy odmówił natomiast przyznania skarżącej prawa do zasiłku z powodu nieopłacenia składek. Skarżąca podniosła, że czuje pokrzywdzona i oszukana. Brak spójności i sprzeczność przepisów którymi posługują się Urząd Pracy i ZUS, pozbawiły ją prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Proces stosowania prawa przez organ administracji obejmuje również analizę prawa, czyli wykładnię. W rozpatrywanej sprawie zaprezentowana przez organy orzekające wykładnia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć, jest błędna. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: między innymi opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę ( lit. "d" pkt 2 ust. 1 art. 71 wskazanej ustawy). W myśl natomiast art. 104b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Stosownie do ust. 2 tego przepisu składki na Fundusz Pracy, których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1 – 3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Organy uznały w świetle powyższych przepisów, że w analizowanym przypadku opłacanie składek przez skarżącą pomimo braku takiego obowiązku, jak to wynika z ust. 2 art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskutek czego zostały one zwrócone przez ubezpieczyciela, nie może spowodować uznania spełnienia się przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W procesie rozumienia wskazanych powyżej przepisów organy miały, jak się wydaje, również na względzie stanowisko zawarte w piśmie Departamentu Rynku Pracy Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z 15 września 2011 r. Tak zaprezentowana wykładnia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w niniejszej sprawie nie respektuje w ocenie Sądu podstawowych praw i wartości gwarantowanych przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej – w szczególności równości wobec prawa, różnicując i stawiając w niekorzystnej zarazem pozycji skarżącą, która pomimo ukończenia 55 roku życia prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą i opłacała składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Zdaniem składu orzekającego Sądu w tej sprawie na równych prawach z okresami aktywności zawodowej, wymienionymi w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy potraktować również okresy, w czasie których skarżąca. nie miała obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i na Fundusz Pracy, a takie składki były faktycznie przez nią odprowadzane. Wskazuje na to treść art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy, który stanowi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Podkreślić należy, że chodzi tu więc o faktyczne opłacanie składek w okresie 18 miesięcy przed rejestracją przez okres co najmniej 365 dni, a nie podleganie obowiązkowi ich opłacania (zob. Z. Góral, Komentarz do art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; System Informacji Prawnej LEX (LEX Omega) 25/2012, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1057/06, LEX nr 284489). Nadal pozostaje zatem aktualna teza wskazanego powyżej wyroku, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Inne kwestie nie mają bowiem znaczenia. Podzielić należy w pełni także stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 938/06; LEX nr 282423. Nawet we wskazywanym już piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, które tylko i wyłącznie powinno być pomocne w interpretacji przepisów prawa dokonywanej przez organ administracji w danej sprawie, podkreślono na konieczność przeprowadzenia wykładni przy pomocy różnych metod, w tym nie tylko literalnej, ale systemowej i celowościowej, która w analizowanym przypadku, jak wyraźnie zaznaczono, nie jest prosta i może nastręczać trudności. Zwrócono uwagę w nim jednakże, że literalne "odczytanie" przepisu w aktualnym brzmieniu może być krzywdzące dla "(...) osób powyżej 50/60 lat." Koniecznością więc było nie tylko ustalenie pozycji tej regulacji w systemie prawny regulującym kwestie bezrobotnych ale i cel wprowadzenia art. 71 ustawy i innych mających zastosowanie w tej sprawie. Zatem okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mogą stanowić nawet samodzielną podstawę do nabycia prawa do zasiłku, pod warunkiem, że zostanie wykazane, iż wynosiły one co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzający dzień zarejestrowania. Celem bowiem nowelizacji przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dokonanej najpierw w grudniu 2008 r., a później w grudniu 2010 r., było ułatwienie osobom kończącym urlop macierzyński lub wychowawczy "powrotu do zatrudnienia". Na podobnych zasadach została oparta możliwość zaliczenia do stażu pracy warunkującego prawo do zasiłku dla bezrobotnych okresu opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności.(m.in. poprzez wprowadzenie art. 104a przez art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz.1654), obowiązujący od 1 stycznia 2009 r. oraz przez zmianę art. 71 przez art. 1 pkt 34 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz.1725) zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dniem 1 lutego 2011 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wydane decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a więc z naruszeniem w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W ponownym rozpoznaniu tej sprawy obowiązkiem organów będzie zatem zastosować się do wskazanej oceny prawnej i ustalić, czy w ciągu 18 miesięcy poprzedzający dzień zarejestrowania się skarżącej okresy wskazane w ust. 1 pkt 2 art. 71 ustawy, jak w nim niewymienione, nie wynosiły co najmniej 365 dni i czy łącznie przez ten okres skarżąca opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, mimo ze takiego obowiązku nie miała, przy czym, czy rzeczywiście podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.