III SA/Kr 1575/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata B. C. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. 104, 107 i 108 kpa oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, 14 , 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102, art. 104, art. 106 , art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) przyznał zasiłek celowy J. L. w kwocie 500,00 zł na dofinansowanie do zakupu muszli klozetowej oraz kosztów montażu oraz w kwocie 60,00 zł na dofinansowanie opłat za energię elektryczną. W uzasadnieniu decyzji wskazano : na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że J. L. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, uzyskiwany przez niego dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 634,00 zł. J. L. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione przez wnioskującego potrzeby przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji ośrodka. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. L., wnosząc o zwiększenie kwoty zasiłku ewentualnie o przyznanie kolejnego zasiłku celowego na wykonanie naprawy muszli klozetowej. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r. [...] na podstawie art. 4,11 ust. 2, 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r., w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2000, sygn. I SA 945/00). Zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza. Organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy i analizować ilość i rodzaj skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym Zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza, kwoty 634,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej tj. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mową w art. 159 ust, 1 pkt l lit, c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z akt sprawy wynika, że J. L. (l.55) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma osób zobowiązanych względem niego do alimentacji. Regularnie korzysta z pomocy społecznej, otrzymuje zasiłek stały, okresowy i zasiłki celowe na wskazywane potrzeby. Miesięczny dochód J. L. wynosi 604,00 zł, a tym samym nie przekracza ustalonego kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634,00 zł. J. L. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu i montażu muszli klozetowej w łącznej kwocie 1.100,00 zł oraz na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną. W trakcie wywiadu środowiskowego. J. L. został poinformowany przez pracownika socjalnego o tym, iż pomoc przyznana na ten cel będzie dostosowana do możliwości finansowych MOPS. Decyzja organu I instancji została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego, w trakcie którego ustalono sytuację finansową, mieszkaniową i zdrowotną osoby ubiegającej się o pomoc. Organ I instancji uznał, iż w sprawie zachodzą podstawy do przyznania, pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu i montażu muszli klozetowej oraz dofinansowanie do opłat za energie elektryczną. Wysokość przyznanej kwoty w łącznej wysokości 560,00 zł została ustalona przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji MOPS. Stosownie do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Dlatego też należy wskazać, że świadczenia wynikające z ustawy o pomocy społecznej mają charakter pomocniczy. Na powyższą decyzję J. L., dalej skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając, że nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, oraz że organ odwoławczy nie odniósł się pod względem merytorycznym do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). Wskazać należy, że użyty w art. 39 u.p.s. "może" oznacza, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym. Organ nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania zasiłku. Może to uczynić według własnego uznania. Inaczej mówiąc, konstrukcja art. 39 u.p.s. oparta jest na uznaniu administracyjnym. Jakkolwiek przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno to oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Jak wskazano powyżej, redakcja art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. daje organom administracji szeroki zakres uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyroki sądów administracyjnych o sygn. akt I OSK 2696/14 , I OSK 2261/15, I OSK 404/15, I OSK 3364/15, dostępne w internetowej bazie orzeczeń cboisa.gov.pl). W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji (por. III SA/Kr 1325/15, publ. jw.). Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można zarzucić organom administracji naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Poza sporem jest, że skarżący jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, której dochód wynosi 634 zł oraz, że znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb. Regularnie korzysta z pomocy społecznej, otrzymuje zasiłek stały, okresowy i zasiłki celowe na wskazywane potrzeby. Bezsporne jest również, że decyzjami z dnia [...] 2016 r. ([...] i [...]) przyznano skarżącemu zasiłki na dofinansowanie do leków w kwocie 180 zł, dofinansowanie do zakupu odzieży – 80 zł, dofinansowanie do opłat za energię – 20 zł, decyzją z dnia [...] 2016 r. [...] zasiłek okresowy w kwocie 30, zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2019 r., decyzjami z dnia [...] 2016 r. [...], [...], [...] zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwotach po 150 zł miesięcznie. (akta adm. k.1292, 1298, 1304, 1242). Z powyższego wynika, że przyznanie skarżącemu pomocy w postaci i wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji jest uzasadnione sytuacją, w jakiej skarżący się znajduje i jakkolwiek pomoc ta została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej stronę, to jej zakres nie był określony w sposób dowolny. Organy administracji obu instancji przyznając opisane świadczenie pieniężne wzięły pod uwagę ustaloną, niekwestionowaną sytuację zdrowotną skarżącego oraz sytuację materialną i jego potrzeby. Wskazać przy tym należy, że choć skarżący nie uzyskał świadczenia pieniężnego w satysfakcjonującej go wysokości, to nie został pozbawiony wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Raz jeszcze podkreślić należy, że świadczenia udzielane beneficjentom pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co wynika z celów tej pomocy określonych w przepisie art. 3 u.p.s. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., I OSK 3174/14 (publ. https://sip.lex.pl/#/orzeczenie 522176296), zwracając uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd : "Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń". Mając zatem na względzie rozmiar pomocy udzielonej skarżącemu ze środków organu pierwszej instancji, zarzuty skargi są bezpodstawne. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z art. 107 kpa. Treść uzasadnienia i podane w nim motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią zarazem odpowiedź na stanowisko skarżącego wynikające z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).