III SA/Kr 1583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant St. sekr. sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. B.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2014 r. nr [ ] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...] przyznał B. B. – S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad R. S., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w wysokości: - 773,40 zł miesięcznie na okres od dnia 2 czerwca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., - 800,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., - 1200 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., - 1300 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 września 2018 r. Od powyższej decyzji B. B.- S. odwołała się nie zgadzając się z terminem początkowym przyznania świadczenia, tj. dopiero od dnia jej wyrejestrowania w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało B. B. – S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad R. S., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy w wysokości: - 800,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., - 1200 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., - 1300 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że stosownie do art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wreszcie w myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W wyniku analizy akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za niewłaściwe. Wskazano, że B. B. – S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 3 czerwca 2014 roku w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało przyznać począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od dnia 1 czerwca 2014 roku. Wskazana przez organ pierwszej instancji data początkowa świadczenia, tj. dzień 2 czerwca 2014 r. nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, gdyż odnosi się faktycznie do daty końcowej utraty statusu osoby bezrobotnej przez B. B. – S., a żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wiąże z tą datą uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym czasokresu tego świadczenia. Rozpatrując kwestię przyznania świadczenia z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który modyfikuje sposób przyjęcia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zauważono, że przepis odnosi się do miesiąca złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Tarnowie B. B. – S. domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całej rozciągłości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W ocenie Sądu ustalony przez organy administracji stan faktyczny w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w dokumentacji znajdującej się w aktach. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo. Okoliczności faktycznych nie kwestionuje również skarżąca. Skarżąca składając wniosek w dniu 3 czerwca 2014 r. domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką R. S. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 czerwca 2012 r. o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz - na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt: [...] – konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika również, że z dniem 2 czerwca 2014 r. skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej. Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślić należy, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1. Przepis art. 17 ust. 5 tej ustawy zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. , nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, że jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Ocena spełnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna odbywać się wyłącznie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 tej ustawy nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zob. wyrok WSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia treść art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych (z prawem do zasiłku lub bez tego prawa). Jednocześnie wskazał np., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ta ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008 r., sygn. akt: I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego. Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego. Należy też podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/2006). Świadczenie to ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Nie może być ono traktowane jako "zastępcze źródło dochodu". Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Go 516/13). Z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-16 i art. 17 tej ustawy. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). W stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca zmodyfikował sposób ustalenia daty początkowej prawa do tego świadczenia w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z ust. 4 powołanego art. 24 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Skoro orzeczenie o niepełnosprawności R. S. z dnia 15 czerwca 2012 r. zostało ukształtowane w sposób uzasadniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt: [...], to skarżąca składając wniosek w dniu 3 czerwca 2014 r. zachowała termin trzech miesięcy, o jakim mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Nie było zatem podstaw do ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek skarżącej z dnia 3 czerwca 2014 r., ani od dnia utraty przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej (jak to uczynił organ pierwszej instancji). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. poprzez niezatasowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy również wskazać, że organy obydwu instancji w żaden sposób nie wyjaśniając w motywach swoich decyzji podstaw zróżnicowania kwot świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego za okresy wyszczególnione w sentencji decyzji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Również to uchybienie to – nie pozwalające na merytoryczną kontrolę prawidłowości stanowiska organów w zakresie wysokości kwot świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego za okresy wyszczególnione w sentencji - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienie dotyczy decyzji organów obydwu instancji i nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy uwzględnią wskazaną wyżej ocenę prawną, mając na uwadze, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności R. S. został złożony w dniu 13 kwietnia 2012 r. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.