III SA/Kr 1585/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zebrania Wiejskiego we wsi G z dnia 11 grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sołtysa wsi G stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 11 grudnia 2013 r. Zebranie Wiejskie Wsi G w Gminie M podjęło uchwałę Nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie mandatu sołtysa wsi G – M. S. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie § 37 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 Statutu Sołectwa stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały Nr [...] Rady Gminy dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy. W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie z § 37 ust. 1 Statutu Sołectwa stanowiącego załącznik Nr 4 do Uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] 2007 roku: Sołtys lub członek Rady Sołeckiej może złożyć rezygnację z pełnienia funkcji w trakcie kadencji. W § 37 ust. 2 Statutu Sołectwa postanowiono, że innymi ważnymi przyczynami, powodującymi niemożność sprawowania funkcji Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej są: 1) utrata prawa wybieralności lub brak tego w dniu wyborów; 2) prawomocny wyrok sądu, orzeczony za przestępstwa popełnione z winy umyślnej; 3) śmierć. Wreszcie zgodnie z § 37 ust. 3 Statutu Sołectwa wygaszenie mandatu w skutek rezygnacji oraz w przypadkach określonych w ust. 2 pkt 1 i 2 stwierdza Zebranie Wiejskie zwołane przez Wójta Gminy. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że jak wynika z powyższego Sołtys skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej nie ma możliwości sprawowania funkcji sołtysa. W takim przypadku mandat sołtysa wygasa z mocy prawa, jednak stwierdzenia wygaszenia tego mandatu dokonać musi w formie uchwały Zebranie Wiejskie. Z doręczonego Wójtowi Gminy przez Sąd Okręgowy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego Wydział Karny z dnia [...] 2013 r., sygn. akt: [...] oraz wyroku Sądu Rejonowego Wydział II Karny z dnia [...] 2013 r., sołtys wsi M. S. skazany został tym wyrokiem za przestępstwo z art. 207 § 1 i art. 157 § 2 Kodeksu karnego w związku z art. 11 § 2 Kodeksu karnego. Przestępstwo z art. 207 § 1 i 2 k.k. może być popełnione tylko umyślnie. Z wyroków tych wynika zatem, że sołtys wsi M. S. skazany został prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, a zatem za przestępstwo, o którym mowa w § 37 ust. 2 pkt 2 ww. Statutu. Skazanie powoduje wygaśnięcie mandatu sołtysa. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa na skutek zaistniałej okoliczności powodującej to wygaśnięcie, zatem uchwała Zebrania Wiejskiego stwierdzająca wygaśnięcie mandatu sołtysa ma charakter deklaratoryjny. Skargę na powyższą uchwałę Zebrania Wiejskiego Wsi w Gminie M z dnia 11 grudnia 2013 r., Nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 7, 31 ust. 3, art. 62 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru powziął wątpliwości dotyczące zgodności z prawem zapisu § 37 ust. 2 pkt 2 Statutu Sołectwa, stanowiącego podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały Zebrania Wiejskiego, zgodnie z którym "innymi ważnymi przyczynami, powodującymi niemożność sprawowania funkcji Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej, jest prawomocny wyrok sądu, orzeczony ze przestępstwo popełnione z winy umyślnej", a to wobec niezgodności takiego zapisu z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności zobowiązuje organy władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Dalej, zgodnie z ar. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 ustawy). Zgodnie z powyższymi przepisami, czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Funkcjonalna wykładnia art. 36 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że bierne prawo wyborcze w wyborach sołtysa mają wszystkie osoby, które posiadają czynne prawo wyborcze w tychże wyborach. W ocenie organu nadzoru użyte w art. 62 Konstytucji określenie "wybory do organów samorządu terytorialnego" trzeba rozumieć szeroko, jako obejmujące również wybory do organów jednostek pomocniczych. Wszelkie więc ograniczenia praw wyborczych wprowadzone aktami niższej rangi muszą mieścić się w granicach wyznaczonych przez akty prawne wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa. Modyfikacja zapisów ustawowych poprzez wprowadzenie nowych, dodatkowych zasad prawa wyborczego nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wskazał, że w konsekwencji powyższego, zapis Statutu Sołectwa Wsi przewidujący utratę mandatu przez sołtysa w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem, wykracza poza granice upoważnienia wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, albowiem statut sołectwa nie może zawężać zapisu art. 36 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo wybieralności (bierne prawo wybiorcze) przysługuje bowiem osobie mającej prawo wybierania. Ponadto, postanowienia te pozostają w sprzeczności z kompetencjami zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa (tak: wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., III SA/Lu 89/12). W świetle powyższego, krąg podmiotów, których postanowieniem § 37 ust. 2 pkt 2 Statutu Sołectw w Gminie pozbawiono prawa wybieralności, jest szerszy niż wynikałoby to z cytowanego wyżej przepisu rangi ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda jako organ nadzoru zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Nr [...] Rady Gminy w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy , w zakresie § 37 ust. 2 pkt 2 załączników od Nr 1 do Nr 10 do tej uchwały stanowiących odpowiednio statuty poszczególnych sołectw. Wskazano, że sprawa ta toczy się przed WSA w Krakowie pod sygnaturą: III SA/Kr 1186/14. Organ nadzoru podniósł, że w tej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Zebrania Wiejskiego podjętej na podstawie kwestionowanej uchwały Rady Gminy jest zasadny ze względu na skutki, jakie wywiera dla osoby odwołanej z funkcji sołtysa wsi G. Jednocześnie organ nadzoru zauważył, że - w związku z tym, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała jest uchwałą jednostki pomocniczej gminy - miał wątpliwości czy jest właściwy do zaskarżania niniejszego aktu. W przedmiotowej kwestii istnieją dwie linie orzecznicze i odmienne stanowiska doktryny. Według pierwszej z nich wojewoda i regionalne izby obrachunkowe nie posiadają kompetencji nadzorczych w stosunku do jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego, natomiast według drugiej, ingerencja taka jest dopuszczalna. Z jednej strony ustawodawca wyraźnie zastrzega, że kompetencje te przysługują organom gminy. Z drugiej jednak, skoro jednostki pomocnicze gmin nie mają osobowości prawnej, a ich organy wykonują jedynie te zadania, które im zostały przekazane, władze jednostek pomocniczych mogłyby mieścić się w zakresie pojęcia "władze gminy". W konsekwencji można uznać, że ich działalność podlega nadzorowi wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. Wskazano, że również sądy zajmują niejednolite stanowisko w kwestii, czy uchwały organów jednostek pomocniczych gmin mogą być skutecznie zaskarżane. Za dopuszczalnością wnoszenia takich skarg wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku Składu Siedmiu Sędziów z 6 listopada 2000 r. Stwierdził w nim, że skoro utworzenie dzielnic jest związane z przekazaniem im określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (OSA 2/2000). Uprawnienie nadzorcze wojewody w przedmiotowych kwestiach dopuścił również NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt: II OSK 127/2008), w którym Sąd ten wyraził pogląd, że: "nadzór nad działalnością organu jednostki pomocniczej gminy, może sprawować wojewoda jako podmiot, któremu z mocy ustawy przysługują kompetencje nadzorcze względem gminy. Nadzór sprawowany przez wojewodę dokonywany jest na zasadach określonych w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały. W piśmie z dnia 3 października 2014 r., uzupełniającym odpowiedź na skargę, organ podniósł, że skarga podlega odrzuceniu, Wojewoda nie posiada bowiem legitymacji do jej wniesienia. Zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu form działania jednostki samorządu terytorialnego podlegających nadzorowi wojewody. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje chroniona sądownie samodzielność. W związku z tym każda ingerencja nadzorcza stanowiąca naruszenie samodzielności musi być traktowana jako wyjątek od reguły. Wyjątek ten musi być interpretowany zawężająco, co oznacza, że wojewoda musi wskazać wyraźną normę kompetencyjną uzasadniającą jego legitymacje skargową. Norma ta nie może być tworzona poprzez analogię lub inny rodzaj wykładni rozszerzającej. Ponieważ norma upoważniająca wojewodę do zaskarżenia uchwały zebrania wiejskiego nie istnieje, skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na marginesie wskazano, że uchwała Zebrania Wiejskiego podjęta została na podstawie obowiązujących postanowień Statutu Sołectwa G, którym przysługuje domniemania legalności, które to domniemanie do dnia wniesienia skargi nie zostało obalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kontekście wniosku Wójta Gminy o odrzucenie skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu jednostki pomocniczej gminy, tj. uchwała Zebrania Wiejskiego Wsi G w Gminie M z dnia 11 grudnia 2013 r., Nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu sołtysa wsi G – M. S. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko, zgodnie z którym skoro wojewoda sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem nadzór nad działalnością gminną, a nie nad organami gminy (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), to jest on uprawniony do zastosowania przysługujących mu kompetencji nadzorczych w stosunku do uchwał i zarządzeń z zakresu działalności gminnej niezależnie od tego, czy pochodzą one od organów gminy, czy też od organów jednostek pomocniczych gminy (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 127/08). W konsekwencji dopuszczalna jest skarga organu nadzoru na uchwałę Zebrania Wiejskiego Wsi G w Gminie M z dnia 11 grudnia 2013 r., Nr [...] złożona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie § 37 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 Statutu Sołectwa stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały Nr [...] Rady Gminy M dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy M, przy czym materialną podstawę zaskarżonej uchwały zawiera § 37 ust. 2 pkt 2 Statutu Sołectwa G stanowiący, że "innymi ważnymi przyczynami, powodującymi niemożność sprawowania funkcji Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej są: 2) prawomocny wyrok sądu, orzeczony za przestępstwa popełnione z winy umyślnej". W chwili rozpoznawania niniejszej sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zebrania Wiejskiego Wsi G w Gminie M z dnia 11 grudnia 2013 r., Nr [...] przepis § 37 ust. 2 pkt 2 Statutu Sołectwa G stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały Nr [...] Rady Gminy M dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy M był już wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt: III SA/Kr 1186/14. Wyrokiem tym WSA w Krakowie stwierdził nieważność m.in. powyższego przepisu § 37 ust. 2 pkt 2 Statutu Sołectwa G stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały Nr [...] Rady Gminy M dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy M. Stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały, w tym przypadku przepisu uchwały Nr [...] Rady Gminy M dnia [...] 2007 r. ma ten skutek, że należy potraktować tę regulację tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13, Lex nr 1281479; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291; T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 675). Okoliczność ta ma znaczenia dla czynności prawnych podjętych na podstawie tej uchwały, tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wyeliminowanie z datą wsteczną przepisu uchwały Nr [...] Rady Gminy M dnia [...] 2007 r. stanowiącego podstawę zaskarżonej uchwały podjętej w 2013 r. oznacza, że uchwałę tę należy ocenić jako wydaną bez podstawy prawnej, mimo że w chwili jej podejmowania istniało domniemanie zgodności z prawem § 37 ust. 2 pkt 2 Statutu Sołectwa G stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały Nr [...] Rady Gminy M dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy M. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości uchylania uchwał zaskarżonych do sądu administracyjnego w przypadku ich niezgodności z prawem, tj. eliminowania ich z obrotu prawnego na przyszłość, a wprowadził kompetencje wyłącznie do stwierdzania ich nieważności w całości lub w części albo stwierdzania, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, to należy przyjąć, że wykluczył akceptowanie rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie takich uchwał, które wprawdzie pozostawały w obrocie prawnym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia, lecz następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty wykazujące konieczność przyjęcia braku podstawy prawnej zaskarżonej uchwały w związku ze stwierdzeniem nieważności § 37 ust. 2 pkt 2 Statutu Sołectwa G stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały Nr [...] Rady Gminy M dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy M, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Zebrania Wiejskiego Wsi G w Gminie M z dnia 11 grudnia 2013 r. Nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu sołtysa wsi G – M. S. jest sprzeczna z prawem, gdyż jako nieznajdująca podstawy prawnej narusza art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W sprawie nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały określona w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż w chwili orzekania przez Sąd nie upłynął rok od chwili jej podjęcia. Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.