III SA/Kr 1637/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2023 r., znak SKO.ŚR/4111/793/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 26 maja 2023 r., nr SO-04.8252.55.2023 Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącej (A. Z.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad mężem, jednakże nie został spełniony wymóg art. 17 ust.1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) - dalej: "u.ś.r.". Stopień niepełnosprawności męża skarżącej ustalono bowiem od dnia 1 lipca 2021 r. oraz nie dało się ustalić od kiedy istniała niepełnosprawność. Organ zaznaczał również, że wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba, która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na koniec organ podkreślił, że skarżąca pobiera emeryturę. W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a oraz ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 23 k.r.i.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 16 sierpnia 2023 r., znak: SKO.ŚR/4111/793/2023 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że mąż skarżącej legitymował się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 18 sierpnia 2022 r., wydanym do 31 sierpnia 2025 r., stwierdzającym jego niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz stwierdzającym, że niezdolność do samodzielnej egzystencji nie istniała w dniu 1 marca 2020 r. Mąż skarżącej legitymuje się również wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który u skarżącego datował się od 1 lipca 2021 r., ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Dalej organ zwrócił uwagę, że art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie daje podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pozostawania w związku małżeńskim opiekuna z osobą wymagająca opieki. Ugruntował się w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało też na skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, a mianowicie, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, Kolegium wskazało, że przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinna być uwzględniona w niniejszej sprawie. Bowiem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Przechodząc do oceny kolejnych przesłanek wnioskowanego świadczenia Kolegium wskazało, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury (rocznik 1957) i od 2021 r. sprawuje opiekę nad mężem, a zatem będąc już na emeryturze podjęła się opieki nad nim. Skoro niezdolność do samodzielnej egzystencji męża skarżącej nie istniała w dniu 1 marca 2020 r. to nie można było uznać, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Kolegium podkreśliło, że w oświadczeniu z 28 kwietnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji, pełnomocnik skarżącej podał, że "w chwili obecnej nie będzie ona zawieszała emerytury". Tym samym, w ocenie Kolegium, nie doszło do wyeliminowania negatywnej przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec czego, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., bowiem skarżąca w dalszym ciągu pobiera emeryturę i nie ma zamiaru składać wniosku o zawieszenie jej wypłaty, o czym świadczy również zawarty w odwołaniu wniosek o przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Odnosząc się do zakresu opieki Kolegium wskazało, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który – zgodnie z ustaleniami wywiadu środowiskowego, wymaga pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. Mąż skarżącej, po mieszkaniu porusza się na wózku, na niewielkie odległości z mieszkania wychodzi o kulach. Podczas opuszczania mieszkania potrzebuje asekuracji osób drugich - przy schodzeniu po schodach lub sprowadzeniu wózka podjazdem dla niepełnosprawnych. Skarżąca sprząta, przygotowuje posiłki, robi zakupy, pomaga mężowi przy ubieraniu się i rozbieraniu, pomaga w kąpieli, w nocy podaje mężowi leki przeciwbólowe w przypadku pojawienia się bóli nóg. W ocenie Kolegium opisane czynności są wykonywane standardowo w gospodarstwach domowych, w których nie ma osób niepełnosprawnych. Czynności te wynikają z obowiązków jakie z racji więzi rodzinnych obciążają członków rodziny. Nadto skarżąca może liczyć na pomoc swoich synów, którzy co prawda nie są w stanie przejąć opieki nad ojcem, ale wyręczają ją "w miarę możliwości i posiadanego czasu". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem, – art, 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 27 oraz art, 128 i art. 129 k.r.i.o. i niezasadne uznanie, że nie jest ona uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż może podzielić opiekę nad nią z synami i w związku z tym me musi rezygnować z zatrudnienia, W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest nadal w wieku, który umożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Fakt, że nabyła uprawienia emerytalne nie dyskwalifikuje jej z rynku pracy. Nadal mogłaby podjąć zatrudnienie gdyby nie opieka nad mężem. Ustawodawca w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidział możliwość zawieszenia pobieranej emerytury, aby podjąć zatrudnienie. Oznacza to, że sam fakt osiągnięcia wieku emerytalnego nie przesądza jeszcze o braku aktywności zawodowej lub możliwości jej kontynuowania jako emeryt. Tym samym, zdaniem skarżącej organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Należy w związku z tym dokonać prokonstytucyjnej wykładni ww. normy. Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnej osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedzenie w wysokości tej emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynikało z art. 9 i art.79a k.p.a. Skarżąca powoła się miedzy innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20. Skarżąca podniosła też, że organ nie ma prawa ingerować w podział obowiązków miedzy zstępnymi, a małżonką niepełnosprawnego. To ona jest w pierwszej kolejności bowiem zobowiązana do opieki nad mężem. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie została uwzględniona ponieważ skarżąca (a właściwie reprezentujący ją pełnomocnik) w sposób wyraźny odmówiła zawieszenia prawa do pobieranej emerytury. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy posiadanie przez skarżącą ustalonego prawa do emerytury może stanowić okoliczność wyłączającą ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Istotne więc znaczenie ma interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Stan faktyczny nie był przy tym sporny. Skarżąca wezwana przez organ I instancji do wyraźnego oświadczenia czy wybiera świadczenie pielęgnacyjne i w tym celu podejmie działania zmierzające do zawieszenia emerytury wyraźnie oświadczyła za pośrednictwem swojego, profesjonalnego, pełnomocnika, że "w chwili obecnej nie będzie ona zawieszała emerytury" (k. 30 akt administracyjnych). Argumentacja ta w znacznej mierze została powtórzona w skardze. Dodatkowo tylko skarżąca zarzucała błędną ocenę konieczności rezygnacji z podjęcia dodatkowego zatrudnienia, skoro mogła w opiece nad mężem, liczyć na pomoc swoich synów. Skarżąca powołując się w skardze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20 (w którym Sąd wyraził pogląd, że: "Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty") pominęła tę okoliczność, że została wezwana przez organ o złożenie takiego oświadczenia co do możliwości dokonania wyboru – i wyboru tego odmówiła. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie chciałby wiec powtórzyć za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2024 r., I OSK 565/23, że z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (zob. wyroki NSA powołane w przytoczonym orzeczeniu). W aktualnym orzecznictwie podkreśla się więc, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie można zatem uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, a jego treść da się odczytać wyłącznie przez zastosowanie reguł gramatycznych i semantycznych języka, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni, które mogą wynikać m.in. ze zmieniającego się otoczenia, w jakim funkcjonują przepisy prawa. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22, z 7 marca 2023 r., I OSK 911/22, czy z 28 lipca 2023 r., I OSK 1198/22). Literalne odczytanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2020 r., I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21, z 7 marca 2023 r., I OSK 911/22 i z 28 lipca 2023 r., I OSK 1198/22). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ten rodzaj wykładni nie polega na kreowaniu nowego przepisu prawa, co należy do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej, ale ma na celu ustalenie takiego rozumienia przepisów, które spowoduje, że norma z nich wywiedziona będzie w najpełniejszy sposób realizowała zasady konstytucyjne. W ocenie Sądu brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyroki NSA z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22, z 7 marca 2023 r., I OSK 911/22, czy z 28 lipca 2023 r., I OSK 1198/22). W ocenie Sądu eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Zmianie bowiem uległy okoliczności, w których dokonuje się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 26 sierpnia 2022, I OSK 1945/21; z 3 sierpnia 2022 r., I OSK 436/21, z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22; z 7 marca 2023 r., I OSK 911/22, czy z 28 lipca 2023 r., I OSK 1198/22). W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyroki NSA: z 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21, czy z 28 lipca 2023 r., I OSK 1198/22). W rozpoznawanej sprawie, co należy podkreślić ponownie, organ I instancji wezwał skarżącą o złożenie oświadczenia czy wybiera świadczenie pielęgnacyjne czy też świadczenie emerytalne. Z akt wynika, że skarżąca nie zamierzała podjąć kroków zmierzających do zawieszenia świadczenia emerytalnego. Wyjaśnić należy, że usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej emerytury nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., I OSK 868/21; z 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21; z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/2; z 7 marca 2023 r., I OSK 911/22 czy z 28 lipca 2023 r., I OSK 1198/22). Przyznanie świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga bowiem ustalenia, że zaniechanie przez skarżącą podjęcia zajęcia mającego stanowić dodatkowe źródło utrzymania, pomimo przysługującej jej emerytury, nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zasadnie więc Kolegium rozszerzyło uzasadnienie zaskarżonej decyzji badając dodatkowo istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a zakresem sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).