III SA/Kr 1651/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę nr XXVI/258/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie: określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie Statutów Sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą nr XXVI/258/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie Statutów Sołectw, Rada Gminy Tarnów postanowiła przeprowadzić konsultacje w sprawie projektów Statutów Sołectw Gminy Tarnów (§ 1 uchwały). W § 6 uchwały wskazano, że podlega ona rozplakatowaniu w miejscach publicznych na terenie Gminy Tarnów, a wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Tarnów (§ 7). Podstawę prawną uchwały stanowił art. 5a w z związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Tarnowie (dalej: "skarżący") zarzucił zaskarżonej uchwale: - istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 1461, dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") poprzez zaniechanie jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, pomimo że stanowiła akt prawa miejscowego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnów wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie odnaleziono dokumentów związanych z przekazaniem uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, ani też projektu uchwały z uzasadnieniem i protokołem posiedzenia Rady Gminy Tarnów, na którym była podejmowana. Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Uchwała została przekazana organowi nadzoru tj. Wojewodzie Małopolskiemu, który dokonując badania jej zgodności z prawem w trybie przepisu art. 85 u.s.g., nie zakwestionował jej. W ocenie organu okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem oznacza, że uchwała nie jest dotknięta wadą prawną, w szczególności skutkującą jej nieważności, a tym samym korzysta z domniemania praworządności działań organu administracji. Skoro konsultacje zostały przeprowadzone - to spełniony został wymóg określony przepisami ustawy. Tym samym, w ocenie Rady Gminy Tarnów z domniemania praworządności działań organu administracji korzysta również uchwała, która nie została zakwestionowana przez Wojewodę Małopolskiego jako organ nadzoru. Dodatkowo, organ podniósł, że w czasie podejmowania uchwały nie była ona uznawana za akt prawa miejscowego, a zatem nie podlegała obowiązkowej publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Należy wskazać, że w zaskarżonej uchwale nie zawarto postanowień dotyczących jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, ani dotyczących jej wejścia w życie. Wskazano jedynie, że podlega rozplakatowaniu w miejscach publicznych. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy jest ona aktem prawa miejscowego, ponieważ zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2025 r. (sygn. akt III OSK 2586/22), który zapadł w zbliżonych okolicznościach – braku opublikowania uchwały określającej zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami statutów wymienionych w uchwale sołectw: "Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi on źródło norm prawnych dla jednostek, a więc podmiotów niepodporządkowanych hierarchicznie wobec podmiotu wydającego dany akt. Uchwała rady gminy stanowiąca źródło prawa powszechnego zawiera normy prawne: nakazy, zakazy, uprawnienia, będąc podstawą działań administracji wobec obywateli i innych podmiotów prawa. W opozycji do powyższego, ingerować w sytuację prawną jednostek nie mogą akty prawa wewnętrznego, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP. Akty te mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. O prawnej kwalifikacji danego aktu rozstrzyga rodzaj norm prawnych w nim zawartych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że "konstytucyjna regulacja źródeł prawa - zarówno powszechnie obowiązującego jak i wewnętrznego - odnosi się do aktów normatywnych, tj. do aktów prawnych, które ustanawiają normy prawne (zob. wyrok z 10 czerwca 2003 r., sygn. SK 37/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 53). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się materialna koncepcja aktu normatywnego. Aktem normatywnym jest akt ustanawiający normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. np.: orzeczenie z 7 czerwca 1989 r., sygn. U 15/88, OTK w 1989 r., poz. 10; wyroki z: 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97; 3 lipca 2012 r., sygn. K 22/09, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 74). Generalność oznacza, że adresat określonej normy prawnej jest określony przez wskazanie określonej cechy lub cech rodzajowych. Natomiast abstrakcyjność "dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest (...) - to, że nie ulega umorzeniu czy «skonsumowaniu» poprzez jednorazowe zastosowanie" (zob. postanowienie z 14 grudnia 1999 r., sygn. U 7/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 170)" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lutego 2015 r., SK 50/13). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11 wskazał, że "dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rozstrzygającym zatem dla powyższej kwalifikacji jest ocena norm zawartych w uchwale (...)". Stanowisko to zostało podzielone także w innych orzeczeniach NSA (zob. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17). Co do zasady, akt prawa miejscowego jest dla jednostki źródłem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Niemniej akcentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych abstrakcyjność i generalność aktów jest wyłącznie cechą typowego aktu prawa powszechnego. W systemie prawa znane są jednak przykłady wyjątków od zasady, zaś brak jednej z ww. cech nie oznacza, iż pozbawienie normy prawnej jednej z tych cech przesądza, iż nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnego (tu: aktem prawa miejscowego). Abstrakcyjność i generalność jest ogólnym wyznacznikiem aktu normatywnego jako takiego. Wystąpienie tych cech nie przesądza jednak o kwalifikacji aktu jako przynależnego do kategorii źródła prawa powszechnego lub prawa wewnętrznego. Trzeba zauważyć, z jednej strony, że także akty prawa wewnętrznego mogą mieć charakter abstrakcyjny i generalny, stanowiąc źródło obowiązków kierowanych do pracowników lub organów podporządkowanych, w nieokreślonej kategorii spraw. Tego typu wewnętrznym aktem abstrakcyjnym i generalnym są różnego rodzaju wewnętrzne regulaminy danego urzędu, w ramach którego kreowane są normy kierowane do nieograniczonego kręgu pracowników w powtarzalnych sprawach. Z drugiej strony, wszelkie akty prawa powszechnego wyjątkowo mogą regulować jednostkowe stosunki prawne, tj. takie o charakterze konkretnym. Jest to sytuacja nietypowa, niemniej spotykana w systemie prawnym (...). Mając powyższe na uwadze, kluczowy dla klasyfikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego nie jest jego abstrakcyjny i generalny charakter, a to, czy akt ten jest źródłem praw i obowiązków dla jednostki. W przypadku odpowiedzi pozytywnej każda uchwała rady gminy, nawet regulująca prawa i obowiązki mieszkańca w ramach konkretnego wydarzenia, jest źródłem prawa powszechnego (...). Prawodawca, chcąc unormować sytuację prawną obywateli, musi uczynić to w drodze aktu normatywnego, stanowiącego źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami tymi są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły - także akty prawa miejscowego. Ponadto są nimi także rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez prezydenta w czasie stanu wojennego (art. 234 Konstytucji). Konstytucja nie przewiduje możliwości wydawania decyzji wobec podmiotów indywidualnych na podstawie przepisów zarządzenia". Wymóg ten ma dla jednostki charakter gwarancyjny, bowiem uniemożliwia organom władzy publicznej regulację praw i obowiązków jednostki w drodze aktu prawa wewnętrznego, w odniesieniu do którego nie obowiązuje zamknięty katalog źródeł prawa, podmiotów uprawnionych do ustanawiania tych aktów, czy też wymóg ogłoszenia aktu normatywnego" (por. wyrok NSA z 23 października 2025 r., jw.). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki dla określonej kategorii podmiotów. Fakt, że zaskarżona uchwała dotyczy jednorazowych konsultacji w wymienionych sołectwach, nie uzasadnia przyjęcia, że nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera ona normy prawne w postaci zasad i trybu przeprowadzenia tych konsultacji określające uprawnienia pewnej kategorii podmiotów wyróżniających się wskazaną cechą. To treść i zakres przedmiotowej uchwały przesądzają o jej charakterze, jako aktu prawa miejscowego, dlatego że zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Podkreślić bowiem należy, że w uchwale określono w szczególności prawo do udziału w konsultacjach oraz sposób ich przeprowadzenia. Podkreślić należy, że w § 6 zaskarżonej uchwały – sprzecznie z treścią art. 80 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – wskazano, że podlega ona rozplakatowaniu w miejscach publicznych na terenie całej Gminy. Z tej przyczyny w ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA: z 23 października2008 r., I OSK 701/08; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy – w odniesieniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż organ nadzoru nie wnosił żadnych uwag i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego wobec zaskarżonej uchwały. Art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stanowi, że przesłanką nieważności uchwały organu gminy jest jej istotna sprzeczność z prawem. Niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowi podstawy do wywodzenia niewzruszalnego domniemania zgodności uchwały z prawem, do czego sprowadzałoby się uwzględnienie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Upływ 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wywołuje tylko ten skutek, iż w miejsce organu nadzoru właściwy do stwierdzenia nieważności uchwały staje się sąd administracyjny (art. 93 ust. 1 u.s.g.) (tak wyrok NSA sygn. akt III OSK 2586/22, jw.). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.