III SA/Kr 170/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/1552/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S 28 października 2021 r., nr: [...] odmawiającą przyznania K. C. (dalej: skarżąca), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią M. G. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 28 października 2021 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. W uzasadnieniu decyzji streszczono dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Organ powołał art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że co prawda skarżąca złożyła wszystkie niezbędne dokumenty oraz zrezygnowała z aktywności zawodowej oraz "swojego rozwoju", lecz w sprawie nie jest spełniona przesłanka konieczna do przyznania świadczenia tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (błędnie wskazanej w decyzji jako matka") powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia. W odwołaniu skarżąca podniosła, że organ I instancji w swym rozstrzygnięciu nie uwzględnił w prawidłowy sposób wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13 orzekającego o niezgodności z Konstytucją (art. 32 ust. 1) przepisu art. 17 ust 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, różnicującego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, po ukończeniu przez nich wieku określonego w powołanym wyżej przepisie. Na poparcie swojego poglądu skarżąca przywołała stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżąca wskazała również na swą trudną sytuację związaną z koniecznością opieki nad niepełnosprawną babcią, której stan zdrowia wymaga kompleksowej opieki, podnosząc przy tym, że jest jedyną osobą mogącą zapewnić babci całodobową opiekę. Podniosła również trudną sytuację finansowa rodziny i liczne wydatki związane z leczeniem babci. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) oraz art. 128, art. 129 i art. 138 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy organ odwoławczy wskazał, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W tym stanie rzeczy stwierdzono, że brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej nie stanowi przeszkody w przyznaniu wnioskowanego świadczenia, o ile zostałyby spełnione ku temu ustawowe przesłanki. W ocenie Kolegium, przesłanka, na której oparto się przy odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia nie jest zasadna. Natomiast uznano, że organ I instancji winien był odmówić przyznania świadczenia, z uwagi na okoliczność, że w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do opieki nad niepełnosprawną jest jej córka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że akta sprawy zwierają braki min. w postaci braku orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie mniej jednak uznano, że fakt, iż skarżąca nie jest w pierwszej kolejności zobowiązana do zajmowania się niepełnosprawnym członkiem rodziny, powoduje automatycznie konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegające na błędnym przyjęciu, iż nie ma bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, - art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną winny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której to do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym winno być wskazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei w myśl art. 17 ust 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca jest wnuczką osoby wymagającej opieki. Osoba ta ma jednak córkę, która jest aktywna zawodowo i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okolicznością, która zdaniem skarżącej uniemożliwia ww. sprawowanie przez córkę opieki nad matką jest wykonywanie pracy zarobkowej w celu uzyskania środków utrzymania. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, a krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Jak stanowi art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. np. wyroki NSA: dnia z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; czy z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Mając powyższe na uwadze przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a. Niewykluczone jest również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego), nie może zajmować się rodzicem (art. 132 k.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy.). Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad babcią) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (dzieci) są zdolne do jej sprawowania, np. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką lub czy nie istnieją inne obiektywne okoliczności (względy) niezależne od nich, które taką opiekę wykluczają. Niewątpliwie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżącej jako wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki) względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej córki, która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad swoją matką. Z akt sprawy nie wynikają obiektywnie uzasadnione okoliczności pozwalające przyjąć, że dziecko osoby wymagającej opieki nie może wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki. Jak trafnie wskazał organ, z obowiązku alimentacyjnego względem matki nie zwalnia również córki fakt wykonywania pracy zarobkowej. Nie legitymuje się ona również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Pamiętać należy, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia na osobę uprawnioną. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 21/90, stwierdził, że: "Obowiązek alimentacyjny należy do kategorii stosunków obligacyjnych, a ze względu na swe źródło należy do zobowiązań prawnorodzinnych. Polega on na czynnościach mających na celu zaspokojenie potrzeb osoby, która sama utrzymać się nie może, a więc na różnorakich świadczeniach. Obejmuje on dostarczanie środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania". Z kolei w doktrynie wskazuje się: "W art. 128 k.r.o. ustawodawca określił również przedmiot świadczenia alimentacyjnego, który stanowią środki utrzymania, a w miarę potrzeby także środki wychowania osoby uprawnionej. W przepisie chodzi o świadczenie pieniężne" (G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Zatem niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki, nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny nie jest bowiem związany z osobistą opieką (zob. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/20). W konsekwencji powyższego, jeżeli córka osoby wymagającej opieki z subiektywnych względów nie może sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowała skarżąca - jej wnuczka, zaś koszty związane z opieką pokrywane były przez córkę. Końcowo stwierdzić należy, że zasadne było stanowisko Kolegium, które mimo stwierdzonych braków w aktach min. w postaci braku orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki uznało, że okoliczność, że skarżąca nie jest w pierwszej kolejności zobowiązana do zajmowania się niepełnosprawnym członkiem rodziny, powoduje automatycznie konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem babci wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki osoby wymagającej opieki. To dziecko jest bowiem, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami k.r.o. w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicem. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad nią. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium w zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł jak w sentencji wyroku.