III SA/Kr 1708/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi K – P do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu postanawia: odrzucić skargę. W dniu 22 grudnia 2014r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia drogi K – P do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu. Uchwałą została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały do kategorii dróg gminnych zaliczono drogę K – P o nr ewid. działek [...] i [...]. Pismem z dnia 22 listopada 2015r. M. T. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy. Skarżący podniósł, że wymienione w zaskarżonej uchwale działki [...] i [...] nie stanowią własności Gminy lecz są własnością Skarbu Państwa – Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że jest dzierżawcą gospodarstwa rybackiego położonego w K na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, zaś działka [...] stanowi część tego gospodarstwa. Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż zmierza do przejęcia przez Gminę własności nieruchomości, co do których przysługuje mu pierwszeństwo nabycia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Rad Gminy wyjaśniła, że właścicielem obszaru zajętego pod drogę jest Skarb Państwa, a skarżący pozostaje posiadaczem zależnym, którego prawo do nieruchomości wynika z umowy dzierżawy. Zdaniem Rady, skarżący dysponuje jedynie interesem faktycznym wynikającym z tej umowy, co nie jest wystarczające do uznania jego legitymacji do wniesienia skargi. Natomiast w przypadku ewentualnego pierwokupu nieruchomości interes skarżącego ma nie tyle charakter faktyczny co raczej potencjalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 grudnia 2014r. nr [...] w sprawie zaliczenia drogi K – P do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 7 października 2015r.). Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). W rozpoznawanej sprawie skarżący dopatruje się naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że na podstawie zaskarżonej uchwały Gmina zmierza do przejęcia własności działki nr [...], którą dzierżawi on od Skarbu Państwa – Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, i co do której przysługuje mu pierwszeństwo nabycia. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowi, że ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 2a ust. 2 w/w ustawy przewiduje natomiast, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a według art. 1 ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych kształtuje sposób korzystania z nieruchomości kwalifikowanych jako drogi gminne (drogi publiczne). Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Wobec tego co do zasady interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Przedmiotowa uchwała w części, w której odnosi się do działki nr [...] dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa i nadając jej status drogi gminnej wkracza co do zasady w sferę uprawnień rzeczowych Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, a skoro tak, to narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższego wynika zatem, że uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych może zaskarżyć do sądu administracyjnego tylko właściciel nieruchomości zaliczonej do drogi gminnej. Skargę w niniejszej sprawie wniósł M. T., który nie jest właścicielem działki nr [...], lecz jej dzierżawcą. Zgodnie z treścią art. 693 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r. poz. 121 z późn. zm.), przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Oznacza to, że dzierżawca ma jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z rzeczy. Nie jest on natomiast uprawniony do zaskarżenia uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej. Interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nie można również upatrywać w przysługującym mu prawie pierwokupu. Uprawnienie skarżącego zaktualizuje się bowiem dopiero w przypadku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Samo zastrzeżenie prawa pierwokupu nie stwarza zresztą zobowiązania, nawet warunkowego, do przeniesienia własności. Powoduje jedynie powstanie po stronie osoby, na rzecz której pierwokup został zastrzeżony, uprawnienia o charakterze kształtującym, dającego pierwszeństwo nabycia własności określonej rzeczy, w razie gdyby właściciel powziął decyzję o jej sprzedaży. Po stronie zobowiązanego z tytułu pierwokupu powstaje obowiązek respektowania istniejącego uprawnienia. Wyraża się to w nałożeniu na podmiot zobowiązany obowiązku zawiadomienia uprawnionego o treści umowy sprzedaży zawartej z osobą trzecią (art. 598 § 1 k.c.). Naruszenie tego obowiązku pozostaje, co do zasady, bez wpływu na skuteczność rozporządzenia rzeczą przez zobowiązanego – własność przechodzi na osobę trzecią. Zobowiązany może jedynie odpowiadać za uszczerbek, jaki poniosła osoba uprawniona (art. 599 § 1 k.c.). Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.