III SA/Kr 175/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2026 r. sprzeciwu Z. W. od decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 29 grudnia 2025 r., nr 719/OR06/2025 w przedmiocie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego za 2023 r. sprzeciw oddala. Pismem z 23 stycznia 2026 r. przesłanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. W. (dalej: skarżący) wniósł sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 29 grudnia 2025 r.. W ww. sprzeciwie skarżący zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że materiał dowodowy pozwalał organowi II instancji na merytoryczne rozpoznanie sprawy; - naruszenie art. 7, 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak realizacji przez organ II instancji własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu wydania rozstrzygnięcia merytorycznego; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, w szczególności bezzasadne przedłużanie postępowania; - naruszenie art. 12 oraz art. 35 k.p.a. poprzez brak zapewnienia szybkości postępowania i jego ekonomiki skutkujące przewlekłością postępowania oraz negatywnymi konsekwencjami czasowymi i finansowymi dla strony; - naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skutkujące pozornym prowadzeniem postępowania i uchylaniem się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący domagał się więc uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu do merytorycznego załatwienia sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 kwietnia 2025 r., III SA/Kr 1382/24. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację podkreślając, że uchylenie zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania miało związek ze stwierdzonym brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowego postępowania dotyczącego istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Z tych to powodów organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Sprzeciw nie został uwzględniony ponieważ organ odwoławczy z uwagi na naruszenia przepisów procesowych dotyczące zawiadamiania skarżącego o przesłuchaniach istotnych dla sprawy świadków, nie mógł przyjąć bezkrytycznie oceny materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Słusznie więc organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Istotny w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpatrywanej sprawie kluczowy dla rozstrzygniecie był stan faktyczny tzn. ustalenie czy skarżący przeprowadzał w 2023 r. wymagane zabiegi agrotechniczne (koszenie oraz bronowanie, przycinanie samosiejek). W raporcie z kontroli przeprowadzonej w pierwotnym postępowaniu na przełomie października i listopada 2023 r., stwierdzono bowiem, że na działkach F,E,D występowało wysokie zachwaszczenie oraz jednoroczne samosiejki. Powyższe, zdaniem organów, świadczyło o nieprzeprowadzeniu w terminie minimum jednego zabiegu agrotechnicznego. Organ I instancji, w pierwotnym postępowaniu, swoje rozstrzygnięcie poparł materiałem dowodowym, tj. zdjęciami z działek oraz protokołem kontroli. Skarżący zgłosił zastrzeżenia do protokołu, poddając w wątpliwość tego typu ustalenia. Decyzja organu I instancji odmawiająca w tej części płatności, została podtrzymana przez organ II instancji, a następnie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Orzekający ówcześnie w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku III SA/Kr 1382/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazywał: "W kontekście nieostrych zdjęć, obejmujących także tereny nieujęte we wniosku, które nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy na działkach F,E,D rzeczywiście «brakuje widocznych śladów użytkowania», argumentacja organu odwoławczego wydaje się być powierzchowna i niewystarczająco przekonująca. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w sposób rzetelny i wyczerpujący odnieść się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego, w szczególności uwzględnić załączone oświadczenia świadków. Ustalenia organu winny być oparte na czytelnych i jednoznacznych wynikach kontroli. Dopiero wtedy będzie można uznać, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami państwa prawa, w tym zasadą zaufania obywatela do organów administracji publicznej oraz zasadą przekonywania. W dalszym toku postępowania organu administracji uwzględnią powyższe wskazania, dopuszczą wnioskowane przez Skarżącego dowody i po ich analizie ocenią czy działania Skarżącego spełniają wymogi określone w § 1 dniu 9 marca 2023 r rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy". W ponownym postępowaniu organ I instancji wprawdzie przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe (przesłuchano wnioskowanych świadków), ale w praktyce podtrzymane zostały ustalenia w zakresie oceny, czy wymagane zabiegi agrotechniczne na części działek skarżącego były przeprowadzane (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olkuszu z 31 października 2025 r.). Skarżący we wniesionym odwołaniu kwestionując ustalenia co do stanu faktycznego wskazał m.in. na niezawiadomienie o przesłuchaniach świadków, tendencyjne posługiwanie się wobec świadków materiałem zdjęciowym, tendencyjne zadawanie pytań tj. min. pytania sugerujące świadkom odpowiedzi. Z tych to powodów, zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, niezwykle istotne było prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności wnioskowanych przesłuchań świadków. Jak wskazywał organ odwoławczy (str. 9 decyzji organu II instancji – k. 23 akt administracyjnych) w sprawie przesłuchano 3 świadków, przy czym o terminie przesłuchania skarżący w ogóle nie został zawiadomiony. Zdaniem organu odwoławczego "taka sytuacja uniemożliwiła stronie branie aktywnego udziału w przeprowadzeniu dowodów z tych przesłuchań. Tj. uniemożliwiła np. zadawanie pytań świadkom i składanie w ramach przesłuchań dodatkowych wyjaśnieni". Organ odwoławczy zastrzegał, że skarżący wprawdzie uczestniczył w jednym z przesłuchań, ale o jego terminie również nie został zawiadomiony. Powyższe naruszenia procedury administracyjnej (art.79 k.p.a.), zdaniem organu, połączone z zarzutami skarżącego o nieprawidłowościach w prowadzeniu w tej części postępowania dowodowego, a także uznanymi za zasadne zarzutami odwołania, co do nieprawidłowego udostępniania skarżącemu dostępu do akt sprawy., uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórzenie w znacznej części postępowania dowodowego. Zdaniem orzekającego Sądu, niepowiadomienie strony o przesłuchaniu świadków w praktyce czyni taki dowód bezużytecznym bowiem kluczowy dla sprawy jest art. 79 § 2 k.p.a., który gwarantuje stronie prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, możliwość zadawania pytania świadkom, biegłym i stronom oraz prawo do składania wyjaśnień. Brak zawiadomienia o przesłuchaniu powoduje, że strona nie ma możliwości takiego uczestniczenia w przesłuchaniu (zwłaszcza zadawania pytań świadkom), aby wykazać istotne dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie i doktrynie prawa podkreśla się ten element gwarancji procesowych strony i bezwzględne skutki jego naruszenia przez organy administracyjne (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 79 i powołane tam poglądy zawarte w piśmiennictwie). Jak również wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2024 r., II OSK 2756/21 "zachowanie wymagań z art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy" (w powołanym wyroku przytoczono przykłady analogicznych orzeczeń). Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że zarzuty odwołania w tej części zasługiwały na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie mógł przy tym sam przesłuchać kluczowych dla sprawy świadków, ponieważ w praktyce doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o czym mowa w art. 15 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie nieustannie podkreśla się przy tym, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania "organ odwoławczy" jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 15). Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Co więcej, potencjalnie znajdujący w przypadku kolegialności organu odwoławczego, - art. 136 k.p.a. umożliwiający zlecenie przez organ odwoławczy organowi I instancji przesłuchania świadków, również nie mógł być w sprawie zastosowany. Jak bowiem obszernie to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dotyczącym analogicznego problemu tj. sposobu interpretowania art. 138 §2 k.p.a., rozwiązanie przewidziane w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywane do dokonania pełnych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powołany przepis powinien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu pierwszej instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy (zob. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK1677/23 i powołane tamże wyroki NSA: z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18, i 6 sierpnia 2018 r., II OSK 590/18). Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie zaś postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Z tych to powodów nieusprawiedliwione były zarzuty sprzeciwu dotyczące przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. Co za tym idzie, oczywiste przedłużenie się postępowania nie naruszyło powołanych w sprzeciwie art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., a także art. 8, art. 12 oraz art. 35 k.p.a. Niewątpliwie szybkość postępowania administracyjnego i jego prawidłowość (tj. przede wszystkim prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego) ma istotne dla strony znaczenie. Rzecz jednak w tym, że w sprawach płatności bezpośrednich, przepisy nie przewidują milczącej akceptacji wniosku o płatność, jeżeli jego weryfikacja przedłuża się ponad miarę. Skoro więc organ odwoławczy, z uwagi na rozmiary naruszeń procedury gwarantującej skarżącemu czynny udział w postępowaniu, zmuszony był do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania - to zdaniem Sądu, i w tym zakresie powołane w sprzeciwie przepisy nie zostały naruszone. Sąd zwraca przy tym uwagę, że organ odwoławczy w sposób bardzo szczegółowy i konkretny (14 akapitów zajmujących prawie całą stronę zaskarżonej decyzji) wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, określając m.in. jakie fakty lub dokumenty powinny być sprawdzone; w jaki sposób powinny zostać protokołowane przesłuchania świadków itp. Zalecenia te, zdaniem orzekającego Sądu, nie naruszają prawa, a nadto w świetle wytycznych poprzednio orzekającego Sądu, są wręcz uzasadnione. W ocenie Sądu uzasadnienie powołanego wyżej wyroku III SA/Kr 1382/24 nie rozstrzygało bowiem, kto w sprawie ma rację (organy czy skarżący). Zdaniem ówcześnie orzekającego Sądu materiał dowodowy wymagał uzupełnienia, aby rzetelnie móc stwierdzić czy wymienione w decyzjach działki spełniały kryteria "uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy". Nie został więc naruszony art. 153 p.p.s.a. Z tych to powodów Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.