III SA/Kr 1842/12

Kraków, dnia 22 stycznia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta, działając na podstawie: - art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006.139.992.); - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U.2009. 129.1058); - art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000.98.1071 ) – decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] odmówił skarżącej M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem K. S. W uzasadnieniu decyzji organ, cytując przepis art. 17 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał , że zachodzi przesłanka wyłączająca przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, gdyż K. S., na którego zostało zawnioskowane świadczenie pielęgnacyjne , pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą. W odwołaniu od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji, sygnalizując względy natury społecznej , a zwłaszcza okoliczność, że pozostaje w trudnej sytuacji materialnej ; jedynym źródłem utrzymania rodziny pozostaje renta inwalidzka męża. Odmowa przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z racji ograniczonych już dochodów , w ocenie skarżącej , utrudni funkcjonowanie rodziny. Ponadto skarżąca podniosła , że jest jedyną osobą w rodzinie, która może sprawować opiekę nad chorym na padaczkę mężem. Jak oświadczyła , skarżąca przebywa z mężem przez całą dobę i jest w stanie przewidzieć coraz częściej powtarzające się ataki padaczki i w miarę możliwości zapobiec ich skutkom. Z uwagi na konieczności opieki nad mężem, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 17 ust. 1, 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej , decyzją z dnia 15 października 2012 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja w przedmiocie ustalenia lub odmowy ustalenia prawa do świadczenia należy do tzw. "decyzji związanych". Ustawodawca nie pozostawił tak zwanego "luzu decyzyjnego" , ani też możliwości odwoływania się do zasad współżycia społecznego. Organ wyjaśnił, że skarżąca spełnia pozytywne przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ciąży na niej wobec męża K. S. obowiązek o charakterze alimentacyjnym, bowiem mąż legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co potwierdza orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 26.07.2012r. nr [...] o uznaniu go za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia 30.09.2014 r. i niezdolnego do samodzielnej egzystencji . Ponadto skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad mężem niepełnosprawnym w znacznym stopniu, wymagającym pomocy w codziennej pielęgnacji. Skarżąca złożyła na powyższą okoliczność stosowane oświadczenie, wyjaśniając dodatkowo, że osoby spokrewnione z K. S. w pierwszym stopniu to jest dzieci i rodzeństwo nie mogą sprawować opieki nad jej mężem ze względów zdrowotnych lub ze względu na wykonywanie pracy zarobkowej. W ocenie organu , zachodzi jednak przesłanka wyłączająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 a ww. ustawy wykluczająca przyznanie tego prawa m.in. w sytuacji gdy "osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Bezsporne jest, jak zaznaczył organ, że K. S. tj. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z wnioskującą o świadczenie skarżącą , która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wyjaśnił , że ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011r., Nr 205, poz. 1212) nadano nowe brzmienie m.in. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011r. przepis ten stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Ustawą zmieniającą przepis ten doprecyzowano w ten sposób, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2011r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zdaniem organu, ustawodawca nowelizując przepisy o świadczeniach rodzinnych, w sposób nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji , gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, za wyjątkiem sytuacji, gdy współmałżonek takiej osoby legitymuje się również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił , że nawet gdyby współmałżonek posiadał owe orzeczenie, nie mógłby uzyskać wnioskowanego świadczenia, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy , świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 1964.9.59.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na powyższą decyzję wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga, w której skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , to jest przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje, gdyż K. S. pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy dokonały w sposób nieuprawniony jedynie językowej wykładni przepisów, natomiast orzecznictwo sądowe, w tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych dał pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej. Znaczenie ma bowiem, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego , a zatem odczytywanie literalnie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 a w.w ustawy niweczyłoby sens instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej , nie można przyjąć bez odwołania się do zasad Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, że danej osobie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim, i to z osobą, która stara się o świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skarżącej przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 a dotyczy dalszych krewnych osoby wymagającej opieki, a nie małżonka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , a zwłaszcza na zakres związania organu treścią przepisu. W odpowiedzi na zawarty w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002.153.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść , że Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym , na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych , zwanej dalej ustawą. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny. Skarżąca M. S. pozostaje w związku małżeńskim z K. S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 a ww. ustawy , w brzmieniu nadanym nowelą art. 1 ust. 6 pkt b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2011.205.1212) stanowiący, że: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) (62) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ". Zgodnie z ust. 5 pkt 2 a wskazanego przepisu świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują , jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu , orzekające w niniejszej sprawie organy w sposób nieuprawniony dokonały jedynie literalnej wykładni tego przepisu prowadzącej do niezrozumiałej do przyjęcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego sytuacji polegającej na tym, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do sytuacji, że świadczenie ustanowione w celu wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Zdaniem Sądu należy przyjąć wykładnię, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek i w tym to zakresie – w ocenie Sądu - błędnie orzekł organ. Wnioski powyższe wynikają z konieczności dokonania wykładni systemowej i celowościowej oraz szerszego ujęcia zastosowania przedmiotowego przepisu w kontekście przepisu art. 17 ust. 1, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (poza matka i ojcem), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem należy przyjąć, że prawo do ubiegania się o świadczenie wywodzi się przede wszystkim z obowiązku alimentacyjnego. Rozumieniem przepisu art. 17 ustawy zajmował się dwukrotnie Trybunał Konstytucyjny, najpierw w wyroku z 18 lipca 2008 sygn. P 27/07 OTK-A 2008/6/0, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podniósł, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Trybunał podniósł również, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej , ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Powyższy wyrok dotyczył co prawda treści art.17 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych i spowodował - na mocy art.1 pkt.8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2008.233.1456) - nowelizację tego przepisu, niemniej jak podniesiono wyżej brzmienie art.17 ust. 5 pkt.2 a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowane w związku z art. 17 ust.1 ustawy. Jeżeli prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego , to niedopuszczalna jest literalna wykładnia tego przepisu, której wnioski niweczyłyby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Pozostałe literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, uniemożliwiające skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niweczyło skutki orzeczenia Trybunału. Z uwagi na powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt S 1/10 (Lex Omega nr 602861), przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Reasumując należy stwierdzić , że w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07, okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego , obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny , w ocenie Sądu , narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i jest nie do zaakceptowania w Państwie prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się , że obowiązek alimentacyjny małżonka wynika z art.27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obligującego małżonków do pomocy i współdziałania dla dobra rodziny ( por. uchwała SN z dnia 5 października 1982r. sygn. akt II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2 – 3 , poz.31, wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987r. , OSNCP 1988, Nr 4, poz.42). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2012r. sygn.akt I SA/Wa 728/12 orzekł , że przesłanka negatywna , ujęta w art.17 ust.5 pkt.2 lit.a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art.17 ust.1 tej ustawy wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne ( lub już je otrzymują) w sytuacji , gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy , że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności małżonek , chyba że sam jest niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 115/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012r. sygn. akt III SA/Kr 328/12. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w całości powyższe stanowisko. Zgodnie z art.153 ww. ustawy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku, uwzględniając zwłaszcza okoliczność, że skarżąca spełnia pozytywne przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.