IV SA/Gl 115/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działająca z upoważnienia Burmistrza P. odmówiła przyznania M. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem – A. T. W uzasadnieniu organ administracyjny przyznał, że mocą stosownego orzeczenia wydanego w dniu [...] A. T. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji, co w świetle art. 3 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Podkreślił jednak, iż z mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy wywiódł, że skoro A. T. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskującą, która nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to sporne świadczenie nie mogło zostać jej przyznane. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. M.T. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji oraz wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie spornego świadczenia. Powołała się bowiem na swoją szczególnie trudną sytuację życiową podnosząc, że sama sprawuje całodobową opiekę nad mężem, który uskarża się na liczne poważne schorzenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. Organ drugiej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny oraz opiekunowi faktycznemu dziecka. Zgodnie przy tym z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej regulacji, w brzmieniu uwzględniającym nowelizację, która weszła w życie z dniem 14 października 2011 r., sporne świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zważywszy powyższe, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoisntancyjnej podkreślając, że M. T. będąca żoną osoby wymagającej opieki nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, a tym samym w sprawie zachodzi wymieniona w powyższym unormowaniu przesłanka negatywna, wykluczająca nabycie przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium dodało, że odmienna wykładnia tego przepisu, za którą opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) odnosiła się do wcześniejszego stanu prawnego, obowiązującego przed wspomnianą nowelizacją wprowadzoną do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. T. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji organu odwoławczego podnosząc, iż jest ona krzywdząca i narusza obowiązujące prawo. Skarżąca ponownie zaakcentowała, że od 11 lat sprawuje opiekę nad mężem, którego stan zdrowia po przebytym ciężkim urazie jest bardzo zły i który uskarża się na poważne schorzenia, w tym psychiatryczne, w związku z czym ma poważne problemy w zakresie kierowania swoim postępowaniem. W świetle powyższego strona wywiodła, że przepis wykluczający przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że jest małżonką osoby wymagającej opieki należy uznać za wysoce niesprawiedliwy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie przy tym do treści art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 17 ust. 1 tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Równocześnie należy mieć w polu widzenia, że omawiana ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. określa przesłanki negatywne, uniemożliwiające skuteczne ubieganie się o przyznanie spornego świadczenia, które zostały wymienione w art. 17 ust. 5 cytowanej regulacji. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od 14 października 2011 r., a zatem mającym zastosowanie przy wydaniu zaskarżonego aktu określa między innymi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2 lit. a cytowanego przepisu). W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem – A. T., który mocą orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji, co z mocy art. 3 pkt 21 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzekające w sprawie organy odmówiły uwzględnienia zgłoszonego żądania ze względu na to, że wyżej wymieniony pozostaje ze skarżącą w związku małżeńskim, a równocześnie skarżąca - co jest poza sporem - nie ma orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym. Opowiedziały się więc za literalnym odczytaniem cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) przywołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. W ocenie Sądu, wykładnia taka nie może jednak zostać uznana za prawidłową. W tym miejscu należy odwołać się do postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10 (publ.: OTK z 2008 r., nr 1, poz. 9), w którym Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach tego postanowienia wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 tego aktu. Zaznaczono przy tym, że formalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) wyłączający możliwość przyznania tego świadczenia osobie pozostającej w związku małżeńskim nie podlegał żadnym wyjątkom i dlatego jego rygorystyczna interpretacja skłaniała osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w takim związku, bowiem tylko wówczas ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do wspomnianego świadczenia. Wynikiem powyższego była nowelizacja cytowanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzona na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie z dniem 14 października 2011 r. Właśnie ten znowelizowany przepis był podstawą podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Organy obydwu instancji przyjęły mianowicie, że wyklucza on nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, poza jedynym wyjątkiem dotyczącym sytuacji, gdy jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie składu orzekającego, przywołane unormowanie, również w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji nie może być interpretowane - jak miało to miejsce w niniejszym przypadku - w sposób literalny. Takie odczytanie tego przepisu w dalszym ciągu prowadzi bowiem do sprzeczności z treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa przecież wyraźnie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trzeba zwrócić uwagę, że literalna wykładnia omawianego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., za którą opowiedziały się w niniejszej sprawie organy administracyjne prowadzi do wniosku, iż małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznaczałoby to, że świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem może być przyznane tylko wtedy, gdyby ona sama - jako niepełnosprawna w stopniu znacznym - również wymagała opieki. Tymczasem takie rozumowanie nie zasługuje na aprobatę, jako że nie tylko jaskrawo koliduje z normą prawną zawartą w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz co więcej - jest nie do pogodzenia z ideą racjonalnego ustawodawcy. Mając powyższe na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga przyjęcia, że uregulowanie to dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędąca małżonkiem. W konsekwencji, przepis ust. 5 pkt 2 lit. a) tego artykułu nie może mieć zastosowania w przypadku, gdy z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia występuje właśnie sam współmałżonek (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 328/12, w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 434/12 oraz w Rzeszowie, z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 781/12 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu tylko taka wykładnia koresponduje z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest wsparcie rodziny potrzebującej pomocy i znajdującej się w trudnej sytuacji, nie tylko materialnej, ale przede wszystkim faktycznej, pozwalając zdjąć z państwa i jego organów, obowiązek zapewnienia takiej pomocy w formie zinstytucjonalizowanej. Opowiadając się za zaprezentowanym wyżej stanowiskiem Sąd miał nadto w polu widzenia treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 8/2003 (publ.: OSNC 2004, nr 1, poz. 1), w której wskazano, że "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, jako że podstawą zawartego w niej rozstrzygnięcia o odmowie przyznania spornego świadczenia był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy - jak wywiedziono powyżej - przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym istniejącym w zakresie niniejszej sprawy. Dlatego w toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji raz jeszcze rozpatrzy wniosek złożony przez M. T. uwzględniając wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie, uwzględniwszy charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję odmawiającą przyznania stronie świadczenia, a zatem nie podlega ona wykonaniu.