II SA/Rz 781/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. II SA/Rz 781/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi K. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania K. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną M. T. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm., określanej dalej jako u.ś.r.). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że K. T. w dniu 23 lutego 2012 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną M. T. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił K. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną M. T. W uzasadnieniu wskazał, że M. T. jest osobą o stwierdzonym znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jej mąż K. T. nie pracuje zawodowo, a w skład rodziny wchodzi 8 dorosłych dzieci, z których żadne nie ma możliwości opiekować się matką. Organ stwierdził, że M. T. wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (dzieci) nie mogą jej zapewnić opieki głównie z uwagi na to, że większość z nich mieszka poza domem rodzinnym, w innych miejscowościach odległych o kilka, kilkanaście kilometrów oraz mają swoje rodziny (dzieci), czy też pracują na własne utrzymanie i utrzymanie swoich rodzin. Natomiast poza sporem jest fakt, że K. T. może się opiekować i faktycznie opiekuje się swoją żoną i nie pracuje zawodowo. Powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., Wójt wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przy czym nie ma znaczenia czy jest to związek małżeński z osobą sprawującą opiekę, czy inną osobą. W świetle powyższych wywodów organ stwierdził, że K. T. nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z w/w przepisu. W odwołaniu od tej decyzji K. T. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wskazał, że jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także bez perspektyw na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia z uwagi sprawowanie stałej opieki nad żoną. Podniósł, że jedynym źródłem utrzymania małżonków jest renta socjalna żony w wysokości 597,23 zł, z której większość jest przeznaczana na leki i bieżące rachunki. SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy naprowadził, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie pozwala przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że drugi współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W kontekście tego przepisu Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż M. T. (wymagająca opieki), pozostaje w związku małżeńskim z K. T., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast problemy z zatrudnieniem czy też inne powody, dla których wnioskodawca nie podejmuje pracy nie mogą zmienić rozstrzygnięcia organu I instancji. W skardze K. T. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nad żoną i nie zgodził się ze stanowiskiem organów obydwu instancji. Podobnie jak w odwołaniu przedstawił swoją sytuację rodzinną, sprowadzającą się do stwierdzenia, że rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną, a żadne z dzieci nie jest w stanie wykonać ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, gdyż posiadają własne rodziny i pracują zawodowo. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd nie jest natomiast uprawniony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czego domagał się skarżący. Może jedynie – jak to wyżej wskazano – uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność w określonych sytuacjach. Rozpatrując sprawę w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym przede wszystkim z powodów, które nie zostały w niej podniesione. Poza sporem pozostaje, że skarżący K. T. pozostaje w związku małżeńskim z M. T., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zgodnie z którym jest ona osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Bezsporne jest także, iż skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także że nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę sprawowaną nad żoną. W pierwszej kolejności należało ustalić, czy K. T. należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Według art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie powyższe z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm. – dalej K.r.io.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości w świetle przepisów art. 27, art. 28, czy choćby art. 130 K.r.io., że małżonek jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji drugiego małżonka. W tej sytuacji konieczne było ustalenie, czy K. T. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w wyżej przytaczanym art.. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ II instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, że M. T. wymaga opieki w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności, a także, że skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie podejmującą pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną. Uznał jednak, iż sam fakt pozostawania w związku małżeńskim przy braku orzeczenia zaliczającego skarżącego małżonka do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji wadliwie odczytały treść art. 17 u.ś.r. Z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wynika bowiem, że "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności". Taka wykładnia jest zgodna z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Jednakże, jak zauważono w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 92/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nowela ta nie zmieniła jednak ani nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W efekcie ściśle językowa wykładnia przepisu, uniemożliwiałaby skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niwecząc skutki orzeczenia Trybunału. Stało się to także przyczyną podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt S 1/10 (Lex Omega nr 602861), przedstawiającego Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał zwracał jednak uwagę na możliwość takiej wykładni art. 17 u.ś.r., która pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi mimo ówczesnego brzmienia ust. 5 pkt 2 lit. a tego przepisu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., sprawia, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia zaprezentowana przez organy w kontrolowanym postępowaniu skłania wprost do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji – sprzecznej z ideą racjonalnego ustawodawcy, że świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, co przecież również pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.. Uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni przedmiotowego przepisu wymaga przyjęcia, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek (tak. min. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 456/11 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2010r. sygn. akt VIII SA/Wa 671/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niniejszym Sąd podziela więc tożsamy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 328/12, czy innych wyrokach – np. WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 434/12, oraz tut. Sądu m.in. z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 299/12, czy z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 451/12. Na poparcie tegoż poglądu przywołać także wypada znamienne stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z 25.04.2003 r., sygn. akt III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) – "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". Stwierdzić wypada, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie rodziny potrzebującej pomocy i znajdującej się w trudnej sytuacji, nie tylko materialnej, ale przede wszystkim faktycznej, pozwalając zdjąć z państwa i jego organów, obowiązek zapewnienia takiej pomocy w formie zinstytucjonalizowanej. Tylko taka wykładnia przepisów u.ś.r. w ocenie Sądu, spełnia wymóg działania zgodnego z postulatami wynikającymi z Konstytucji RP. W myśl art. 71 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W związku z tym za błędne należało uznać stanowisko organów, które odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis nie miał w tym stanie faktycznym zastosowania. To zaś stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co dawało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy zastosują wyżej przedstawioną wykładnię prawa.