III SA/Kr 1909/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy referent Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 września 2024 roku, nr 010070/680/10393861/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 września 2024 r. znak: 010070/680/10393861/2022 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: 010070/680/10393861/2022, o uchyleniu A. K. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia wychowawczego od dnia 20 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. na dziecko N. K. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 lutego 2022 r. skarżąca złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Do wniosku o świadczenie dołączyła postanowienie z dnia 20 stycznia 2022 r. wydane przez Sąd Rejonowy w Wieliczce sygn. [...], którym Sąd powierzył pieczę nad małoletnią skarżącej, na czas trwania postępowania o ograniczenie władzy rodzicielskiej matce i ojcu dziecka. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku rozpoznania ww. wniosku, decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. przyznał skarżącej świadczenie wychowawczego na dziecko, na okres od 20 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: 010070/680/10393861/2022, uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 20 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. przyznane decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na treść art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, stwierdził, że skarżąca nie należy do kręgu osób, którym przysługuje prawo doświadczenia wychowawczego. Podkreślił, że skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą dla dziecka, dopiero w dniu 20 października 2022 r. W związku z powyższym, wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 styczna 2022 r do 31 maja 2022 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, które skarżąca zobowiązana jest zwrócić. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wskazała, że decyzja została wydana wadliwie z pominięciem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wskazała, że organ nie poinformował ją o wszczęciu postępowania. Dodatkowo wskazała, że N. zajmuje się wraz z mężem od stycznia 2022 r. Na mocy postanowienia z dnia 20 stycznia 2022 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w Wieliczce Wydział IV Rodzinny i Nieletnich sygn. [...], w trybie zabezpieczenia Sąd powierzył jej pieczę nad małoletnia N. do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej K. K. i S. K. Skarżąca zwróciła uwagę, że wprawdzie Sąd, nie posłużył się określeniem o umieszczeniu w rodzinie zastępczej, ale zrobił to w późniejszym terminie. Po zakończeniu prowadzonego postępowania ustanowił dla N. rodzinę zastępczą. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej i zwrot świadczeń, które zostały zwrócone. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienie złożonego odwołania i wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 września 2024 r. Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W motywach rozstrzygnięcia ZUS podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, skarżąca nie należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Wieliczce z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. [...] wynika, że sąd nie umieścił dziecka u skarżącej w pieczy zastępczej, ale powierzył pieczę bieżącą nad nim. Zdaniem ZUS dokument ten nie stanowi podstawy do uznania, że skarżąca jest faktycznym opiekunem dziecka. Podkreślił, że w świetle przepisów, pojęcie opiekun faktyczny – oznacza osobę faktyczne opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Natomiast opieka określona w ww. postanowieniu ma charakter pieczy bieżącej nie jest równoważna pieczy zastępczej. Postanowienia sądu o powierzeniu pieczy bieżącej dotyczą najczęściej osób spokrewnionych i związane są najczęściej z wyjazdem rodziców zagranicę albo z ograniczeniem praw rodzicielskich obojga rodziców. Piecza taka ma charakter doraźny. Organ zwrócił rowie uwagę, że również z zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 5 grudnia 2022 r., które skarżąca przedłożyła w odpowiedzi na wezwanie organu wynika, że dziecko zostało umieszczone u skarżącej w pieczy zstępczej od dnia 20 października 2022 r. W związku z powyższym – Zdaniem ZUS -świadczenie za okres od 20 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. nie przysługuje, ponieważ skarżąca nie należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, wskazała, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Podkreśliła, że od dnia 20 stycznia 2022 do 31 maja 2022 r., N. przebywała u niej zgodnie z postanowieniem sądu. Cały czas jest pod jej i męża opieką. Zapewniają jej wszystkie potrzeby życiowe. Zdaniem skarżącej nie ważne jest, czy w postanowieniu był zapis, że jest to piecza zastępcza, czy bieżąca. Podkreśliła, że Sąd nie posłużył się określeniem o umieszczenie w rodzinie zastępczej, ale zrobił to późniejszym terminie. Skarżąca zwróciła również uwagę, że nie bez znaczenia pozostaje konstytucyjna zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którą nie sposób pogodzić sytuacji, w której podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą nad dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnień do świadczeń wyłącznie z tego względu, że nie uzyskał orzeczenia o ustanowieniu rodziny zastępczej, a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. W związku z powyższym skarżąca wniosła o rozpatrzenie sprawy z korzyścią dla niej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Celem regulacji ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1576, dalej: ustawa), jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom/opiekunom, w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazano tam, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z tym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowi że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Ustawodawca uzależnił zatem przyznanie świadczenia wychowawczego od faktu utrzymywania dziecka i wspólnego z nim zamieszkiwania. Jest to usprawiedliwione celem przedmiotowego świadczenia. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809, dalej k.r.o.). W myśl tego przepisu, rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W niniejszej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, bowiem zgodnie z postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. Sądu Rejonowego w Wieliczce sygn. [...], to skarżąca miała powierzoną pieczę nad małoletnią do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 49), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej (rodzinnej lub instytucjonalnej), na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (por. art. 2 pkt 10 ustawy). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Uznać więc należy, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim, nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 203/19 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Sąd ten wskazał, że sam fakt że ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa, pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony został w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. III SA/Kr 1387/24 i z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 175/21, w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. II SA/Łd 567/17, w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 421/14 (opubl. w CBOSA). Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego, wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji RP, natomiast prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania omawianej ustawy i Konstytucji, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy, za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub, gdy ze względu na swoje dobro, nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Ze wskazanych przepisów Konwencji, nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast przywołanie przepisów Konwencji o Prawach Dziecka, ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc ustaleniu, czy przepisy omawianej ustawy, wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony został w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. III SA/Kr 1387/24 i z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 175/21, czy w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. sygn. II SA/Łd 567/17 i z dnia 22 marca 2019 r. sygn. II SA/Łd 96/19 (opubl. w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości powyższy pogląd. Sąd uznał, że ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy, dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego, godzą w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ I instancji uwzględni zaprezentowaną rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego stosując oceny prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.