III SA/Kr 233/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego B. F. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Decyzją z dnia 29 stycznia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065), zwanej dalej "ustawą", działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, przez starszego inspektora powiatowego w Grodzkim Urzędzie Pracy , z dnia [...] 2017 r., nr [...], znak: [...] orzekającą o odmowie przyznania K. B. (zwaną dalej "skarżącą") od dnia 7 grudnia 2017 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. B. została uznana z dniem 7 grudnia 2017 r., za osobę bezrobotną, na mocy decyzji wydanej w dniu [...] 2017 r., przez starszego Inspektora Powiatowego w Grodzkim Urzędzie Pracy, z upoważnienia Prezydenta Miasta, nr decyzji [...], znak: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] 2017 r., organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od dnia 7 grudnia 2017 roku, tj. od początku posiadania przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż nie wykazała posiadania w okresie 18 miesięcy poprzedzających bezpośrednio dzień zarejestrowania 365 dni zatrudnienia ani też innych okresów zaliczanych do nabycia prawa do zasiłku. Od decyzji organu I instancji skarżąca złożyła odwołanie do Wojewody. Zdaniem skarżącej posiadała ona przed zarejestrowaniem w Urzędzie Pracy ponad 365 wymaganych dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. B. Zasiłek pobierany był przez skarżącą w okresie od dnia 24 czerwca 2015 r., do 29 października 2017 r. Skarżąca stwierdziła także, iż utraciła prawo do wyżej wymienionego zasiłku w związku ze śmiercią mamy, która co prawda od 30 października 2017 r., przebywała w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym jednak pobyt mamy w ZOL związany był z faktem, że tylko ZOL był w stanie zapewnić mamie specjalistyczną opiekę i leczenie po pogorszeniu się jej stanu zdrowia. Matka skarżącej zmarła 23 listopada 2017 r., w szpitalu, gdzie przebywała od 15 listopada 2017 r. Decyzją z dnia 29 stycznia 2018 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do wymaganych 365 dni zalicza się również okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ale tylko wówczas, gdy utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Tymczasem w dniu rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej, przedłożyła ona między innymi decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., nr [...], ustalającą, że specjalny zasiłek opiekuńczy pobrany za okres od 30 do 31 października 2017 r., jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi, gdyż od 30 października 2017 r., matka skarżącej przebywała w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym i od tego dnia skarżąca nie sprawowała nad nią bezpośredniej opieki. Z tego względu organ II instancji uznał, iż prawo skarżącej do otrzymywanego świadczenia ustało nie w związku ze śmiercią matki, ale z uwagi na zaprzestanie osobistego sprawowania opieki. Stąd też, w ocenie organu II instancji, brak podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. K. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych – sprawiedliwości i równości. Skarżąca motywowała swoje stanowisko pominięciem przez organ takich okoliczności sprawy, w kontekście których rozstrzygnięcie jawi się jako niesprawiedliwe zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się najbliższymi, jedynie z względu na pobyt chorej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ ten podtrzymał swoje stanowisko przedstawione wcześniej w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, a mianowicie stwierdził, iż nie spełniono warunku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż od 30 października 2017 roku matka skarżącej przebywała w instytucji zapewniającej całodobową opiekę. Zatem prawo skarżącej do pobierania świadczenia ustało nie w związku ze śmiercią matki, ale z powodu zaprzestania sprawowania przez skarżącą sprawowania opieki osobiście nad matką. W późniejszym piśmie przygotowawczym pełnomocnik skarżącej uzupełnił swoje stanowisko, zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: naruszenie art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie art. 6, 7, 8, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające i błędne wskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione i tych, na których oparte zostało rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Decyzji organu II instancji zarzuca się również obrazę przepisów prawa materialnego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji. W powyższym piśmie pełnomocnik skarżącej podkreśla, iż organy obu instancji nie uwzględniły faktu opieki sprawowanej przez skarżącą także podczas pobytu chorej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Skarżąca przebywała bowiem z matką po 3-4 godziny dziennie, zajmowała się nią, jak również nadal dokonywała nakładów finansowych związanych z opieką, m.in. wydatków na leki, na którą to okoliczność organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Treść art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jednoznacznie określa, iż kryterium tej kontroli stanowi wyłącznie zgodność z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednak nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 145 par. 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględnia złożoną skargę i uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c). Uwzględniając skargę, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). Uznanie, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw, skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności, Sad stwierdził, iż rozpatrywana skarga nie może zostać uwzględniona. Analizując zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy, Sąd uznał za bezsprzeczne, iż od 24 czerwca 2015 roku do 29 października 2017 roku skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżąca utraciła prawo do wyżej wymienionego zasiłku po umieszczeniu matki w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym 30 października 2017 roku. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017.1952): "1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". W momencie umieszczenia matki w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, czyli placówce zapewniającej całodobową opiekę, skarżąca zaprzestała sprawowania stałej opieki w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwentnie, specjalny zasiłek opiekuńczy pobrany za okres od 30 października do 31 października 2017 r. został uznany za świadczenie nienależnie pobrane, a skarżącą zobowiązano w decyzji administracyjnej do jego zwrotu. Skarżąca oddała należną sumę i nie kwestionowała tej decyzji Prezydenta Miasta. Następnie, po zarejestrowaniu skarżącej jako bezrobotnej, organ odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, wskazując na niespełnienie kryteriów z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Otóż artykuł ten stanowi, iż " 1. Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie (...). 2. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 9) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana". W powyższym stanie prawnym, aby skarżąca mogła uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, musiały zostać spełnione dwa warunki: skarżąca musiała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, a także utrata prawa do powyższego świadczenia musiała zostać spowodowana śmiercią chorej matki skarżącej. Sąd podziela do argumentację organu odwoławczego, iż spełniony został pierwszy warunek, co skarżąca udokumentowała zaświadczeniem z Urzędu Miasta z 13 listopada 2017 r., potwierdzającym okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Słusznie jednak organ stwierdził, że prawo do zasiłku nie ustało z powodu śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka. Prawo to ustało, jak słusznie wskazał organ, ze względu na umieszczenie osoby chorej w placówce zapewniającej całodobową opiekę, tj. w dniu 30 października 2017 roku – gdy matka skarżącej znalazła się w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, a nie dopiero 23 listopada 2017 roku, kiedy zmarła. Skarżąca podnosi, że nawet w okresie, gdy matka przebywała w rzeczonej placówce, nadal sprawowała nad nią opiekę poprzez codzienne, wielogodzinne wizyty, ponoszenie wydatków na leki i wyroby medyczne etc. Jednocześnie zarzuca organom, iż nie przeprowadziły na tę okoliczność postępowania dowodowego. Sąd uznał, iż powyższe twierdzenia nie mogą mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji i wyrok w niniejszej sprawie. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego organy nie kwestionowały, że skarżąca opiekowała się matką w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Jest to jednak prawnie irrelewantne. Nie była to bowiem stała, bezpośrednia opieka uprawniająca do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podkreślić należy, iż art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy łączy prawo do zasiłku dla bezrobotnych z pobieranym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, a nie z samym faktem sprawowania opieki. Jednocześnie momentem końcowym pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego istotnym z punktu widzenia tej ustawy, jest tylko i wyłącznie śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę. Ustawodawca nie powiązał w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych żadnych skutków prawnych z sytuacją, gdy utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła wcześniej, a sprawowana następnie opieka nie była już bezpośrednia i stała. Jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach emerytalnych (druk sejmowy nr 804 z dnia 2 sierpnia 2016 roku): "Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny". Wolą ustawodawcy zatem, opieka sprawowana dodatkowo nad osobą znajdującą się w specjalistycznej placówce zapewniającej całodobową opiekę, chociaż szlachetna, jest prawnie irrelewantna z punktu widzenia art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustalając stan faktyczny, organy nie dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy słusznie uznały, iż skarżąca nie spełniła warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła w związku z umieszczeniem matki w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, a nie jej śmiercią. Odnosząc się do zarzutu, iż powyższe rozstrzygnięcie, odmawiające skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy nawet po umieszczeniu chorej w specjalistycznej placówce sprawowała ona nadal nad nią opiekę, jest niesprawiedliwe, należy stwierdzić, iż istotne dla sprawy przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są bezwzględnie obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1553/10, słusznie wskazał, że "art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi on być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia". Oczywiście to samo odnosi się do art. 71 ust. 2 ustawy. Bezpośrednio wskazuje na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 653/17: "Podkreślenia wymaga, że skoro art. 71 ust. 1 i ust. 2 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, toteż nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad". Powyższe twierdzenia popierają także liczne inne wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1011/11, zgodnie z którym "Przesłanki normatywne nabycia prawa do przedmiotowego zasiłku określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia. Przepis ten taksatywnie wymienia okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Regulacja ta ma charakter kompleksowy oraz wyczerpujący". Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia zasady równości. Zasada ta nie oznacza bowiem konieczności przyznania jednakowych uprawnień wszystkim obywatelom, lecz tym, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Inna sytuacja jednostek powinna znaleźć odzwierciedlenie w zróżnicowaniu praw i obowiązków, co wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał Trybunał Konstytucyjny. W odniesieniu do zasiłku dla bezrobotnych potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2888/16: "Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z art. 32 Konstytucji uzależnienie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia wymagań określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Tymczasem nie ma wątpliwości, iż skarżąca ww. wymagań nie spełniła. Stała i ugruntowana linia orzecznicza zgodnie neguje jakąkolwiek celowościową wykładnię powyższych przepisów, pozwalającą organom administracji publicznej na odstąpienie od literalnego, jednoznacznego brzmienia ustawy i skorzystania z uznania administracyjnego. Zatem uznając podniesione przez skarżącą zarzuty za niezasadne oraz nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.