III SA/Kr 255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 22 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skargę oddala. Decyzją z 22 grudnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2016 r., o odmowie wypłacenia skarżącemu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji opisały wydawane w sprawie decyzje i wyroki. Wskazały również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1063/11 prawomocnie rozstrzygnął, że od dnia zwolnienia ze służby (1 maja 2007 r.) przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego. Stan faktyczny był w sprawie niesporny. Skarżący jako funkcjonariusz na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji z 19 sierpnia 1994 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Rozkazem personalnym z [...] 2007 r. został zwolniony ze służby. Następnie decyzją z [...] 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007 r. ww. decyzji z [...] 1994 r. jako bezprzedmiotowej, a Komendant Główny Policji decyzją z [...] 2007 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2008 r., II SA/Wa 289/08 oddalił skargę skarżącego na decyzję organu II instancji. Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2009 r., I OSK 1363/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 195/10 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] 2007 r. oraz decyzję organu I instancji. Sąd uznał bowiem, że nie ma możliwości "wygaszenia decyzji" o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W następstwie powyższego Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia z dniem 1 maja 2007 r. ww. decyzji z [...] 1994 r. Skarżący, już jako emeryt policyjny, złożył 1 sierpnia 2008 r. wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a 6 listopada 2008 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji decyzją z [...] 2008 r. odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 maja 2007 r. z uwagi na brak podstawy prawnej. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] 2008 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Na skutek skargi skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 14 stycznia 2010 r., III SA/Kr 249/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał za błędne stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania znajdowało oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego i polecił organowi odwoławczemu dokonanie merytorycznej oceny, czy wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia w nim wskazanego, zasługiwał na uwzględnienie. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję z [...] 2008 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 lutego 2011 r., III SA/Kr 720/10 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2011 r. I OSK 1063/11 oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Następnie skarżący 7 maja 2013 r. zwrócił się ponownie o "spowodowanie naliczenia i wypłacania" równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który to równoważnik został mu przyznany ww. decyzją z [...] 1994 r. jako funkcjonariuszowi policji. Decyzją z [...] 2013 r. Komendant Powiatowy Policji cofnął uprawnienia do równoważnika przyznane decyzją z [...] 1994 r, a następnie Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po wniesieniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 stycznia 2015 r., III SA/Kr 1565/13 uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazał, że organy rozstrzygały w przedmiocie "cofnięcia" uprawnienia do równoważnika, pomimo że skarżący domagał się jego naliczenia i wypłaty. Zdaniem orzekającego ówcześnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "(...) w obecnym stanie prawnym brak podstaw do przyznania emerytowi lub renciście policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co w przypadku skarżącego potwierdza ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2010 r. nr [...], oraz treść wyroków WSA w Krakowie III SA/Kr 720/10 i NSA 1063/11. Natomiast nierozstrzygniętą mimo wniosku skarżącego jest kwestia możliwości skutecznego domagania się wypłaty spornego równoważnika na podstawie decyzji go ,przyznającej w obecnym stanie prawnym i faktycznym". W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wydane zostały wymienione na wstępie: decyzja z [...] 2016 r. i 22 grudnia 2016 r. Odmawiając wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego organ I instancji wyjaśnił, że przyczyną odmowy wypłaty emerytowi policyjnemu tego typu świadczenia było uchylenie z dniem 12 maja 2015 r., dotychczasowego § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółów zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 918). Skarżący uzyskał status emeryta policyjnego już po uchyleniu ww. § 8 rozporządzenia. W konsekwencji zmian przepisów, w cenie organu, decyzja z 19 sierpnia 1994 r. była niewykonalna. Z kolei organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08 wyraźnie wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 poz. 708). Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, emerytom i rencistom policyjnym przysługuje jedynie prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Zdaniem organu właściwa interpretacja art. 30 ww. ustawy dowodziła więc, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa ta innych świadczeń emerytom i rencistom policyjnym nie zapewniła. Z kolei krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za brak lokalu, określony został w ustawie o Policji, i wynikało z tego, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania (wypłacania) ww. równoważnika był wyłącznie policjant. Organ odwoławczy wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1063/11. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego zarzucając: – naruszenie art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego "wobec ujętego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia KPP i KWP wydanego bez decyzji i podstawy prawnej, cofającego moje uprawnienia no rzeczowego świadczenia", – błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] 1994 r. jest niewykonalna i nie może stanowić podstawy naliczenia i wypłaty równoważnika po przejściu funkcjonariusza na emeryturę, – naruszenie równości wobec prawa skoro kilku innym emerytowanym funkcjonariuszom równoważnik pieniężny jest wypłacany, – naruszenia powagi rzeczy osądzonej wydanymi w jego sprawie prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, m.in. że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] 1994 r. o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i powinna ona być na bieżąco realizowana, a zatem świadczenie winno być wypłacane. W opinii skarżącego decyzja ta wywoływała skutek "w sposób ciągły i nieprzerwany" i nie miała znaczenia zmiana stanu prawnego, gdyż decyzja korzystała z domniemania prawidłowości i trwałości. Niesłuszne było więc przywoływanie przez organ odwoławczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r., U 4/08. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II SA/Wa 195/10 oraz wskazał, że zgodnie z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 433/10, w dalszym ciągu jest funkcjonariuszem Policji, tyle że zwolnionym z obowiązku pełnienia służby. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W przypadku skarżącego, który złożył, jako emerytowany policjant, wniosek o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – takie uprawnienie mu nie przysługiwało. Słusznie więc organ I instancji odmówił wypłaty świadczenia, a organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżącemu nie mógł bowiem zostać naliczony i wypłacony równoważnik pieniężny z brak lokalu mieszkalnego jeśli nie nabył on do niego prawa jako emeryt policyjny. Rozstrzygnął o tym prawomocnie, orzekający w sprawie skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1063/11. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za wąskim rozumieniem "prawa do lokalu" w przypadku policyjnych emerytów i rencistów w związku z uchyleniem §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał na konsekwencje takiej wykładni tj. uznanie, że od 1 maja 2007 r. przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez skarżącego prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że powoływany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 195/10 (w którym zaakceptowano szeroką wykładnię pojęcia prawa do lokalu) nie mógł wywierać skutków prawnych na postępowanie w przedmiocie prawa do równoważnika dla emeryta policyjnego, gdyż dotyczył innego postępowania administracyjnego. Z kolei orzekający już w niniejszym postępowaniu tj. wywołanym ww. wnioskiem z 7 maja 2013 r. ("o spowodowanie naliczania i wypłacania") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 21 stycznia 2015 r., III SA.Kr 1565/13 również podzielił powyższe stanowisko "w całej rozciągłości" (str. 11 i 18 uzasadnienia wyroku). Orzekający obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) jest tym poglądem związany. Powołany przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Decyzja z [...] 1994 r. (str. 2 oświadczenia mieszkaniowego – k. 263 akt administracyjnych) dotyczyła skarżącego, ale jako policjanta pozostającego w służbie stałej. Słusznie więc organy obu instancji uznały, że w zmienionej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego, decyzja ta była niewykonalna. Trzeba bowiem podkreślić, że przepisy ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w odrębnych jednostkach tekstu prawnego przewidywały przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjantom w służbie stałej (§1), a odrębnie emerytom i rencistom policyjnym (§8). Oznacza to, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego przyznane policjantowi w służbie stałej w przeszłości, nie było prawem nabytym i niewzruszalnym, trwającym również po zmianie statusu tj. zwolnieniu ze służby w związku z przejściem na emeryturę lub rentę Z tych też powodów, w sprawie skarżącego, odrębną decyzją organ rozstrzygał w przedmiocie prawa skarżącego jako emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta (i utrzymującą ją w mocy decyzja organu odwoławczego) została uznana za prawidłową – prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1063/11. Gdyby zaakceptować interpretację skarżącego o kontunuowaniu prawa do wypłaty równoważnika na podstawie decyzji wydanej mu jako policjantowi pozostającemu w służbie stałej, to zakwestionowane zostałyby podglądy sądów administracyjnych wypowiadających się już w sprawie skarżącego. W praktyce bowiem wykładnia skutków uchylenia §8 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. byłaby bezprzedmiotowa. Na dodatek interpretacja skarżącego właściwie sprzeczna jest z systemem zapewniania funkcjonariuszom policji właściwych warunków mieszkaniowych. Regułą bowiem było, w trakcie trwającej służby, nabywanie lokalu mieszkalnego, a nie jego utrata. W związku z tym praktycznie nie byłoby takich osób, które w czasie służby stałej nie miały ustalonego prawa do równoważnika (ponieważ posiadali zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe), a po zwolnieniu ze służby jako emeryci lub renciści policyjni – tracili prawo do lokalu mieszkalnego i w związku z tym faktem występowali o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd przyznaje, że organy w wyrzeczeniu decyzji odmówiły jedynie "wypłaty", a nie "naliczenia i wypłacania" – niemniej jednak ten brak nie wpłynął na istotę rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją organ w sposób precyzyjny wyjaśnił bowiem wzajemne relacje pomiędzy decyzją z [...] 1994 r., a wnioskiem skarżącego z 7 maja 2013 r. Zasady logiki wskazują, że skoro skarżący nigdy nie nabył uprawnienia do równoważnika pieniężnego jako emeryt policyjny, to jego naliczanie w decyzji w wysokości hipotetycznej nie miałoby uzasadnienia. Zaznaczyć też należy, że wydane w sprawie decyzje "odmawiające wypłaty" dotyczyły w istocie odmowy wykonania decyzji przyznającej takie uprawnienie w 1994 r. (tego domagał się skarżący), a więc decyzji, która, co do zasady, określiła już wysokość należnego równoważnika. Sąd ma świadomość, że na przestrzeni lat (począwszy od 12 maja 2005 r.) sądy administracyjne różnie interpretowały skutki uchylenia §8 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., co mogło spowodować, że część policyjnych emerytów nadal otrzymuje tego typu świadczenia. Niemniej jednak okoliczność ta nie może być powodem do zmiany wykładni, skoro nie upoważnia do tego żaden przepis prawa. Jak wskazywały już orzekające w sprawie skarżącego sądy, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r., U 4/08, ukształtowała się jednolita linie orzecznicza, że emeryci i renciści policyjni nie mają praw do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.