III SA/Kr 266/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362) oraz art.104, art.107, art. 108 kpa, przyznał M. W. pomoc społeczną w postaci specjalnego zasiłku celowego w kwocie łącznej 115,47 zł, z tego kwotę 35,47 zł płatną przelewem na konto apteki (zakup leków wg przedstawionych recept) oraz kwotę 80,00 zł płatną przelewem na konto Posterunku Gazowego w terminie do dnia 4 grudnia 2009r. (dofinansowanie potrzeb bytowych - opłat za gaz). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że M. W. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo i jest emerytką. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jedynym dochodem strony była emerytura w kwocie 686,16 zł. Dochód ten był wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 477 zł. Wskazano, że strona pozostaje w stałym leczeniu, co podnosi koszty utrzymania, a posiadane środki finansowe nie wystarczają na zaspokojenie potrzeb. Dlatego z uwagi na przewlekłą chorobę powodującą wzrost kosztów utrzymania przyznano stronie pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego. Organ I instancji podkreślił, że wysokość zasiłku została ustalona z uwzględnieniem sytuacji materialnej wnioskodawcy, celu, na który zasiłek został przyznany oraz aktualnych możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z ograniczonymi możliwościami finansowymi pomocy społecznej przyznawanie świadczeń musi odbywać się poprzez wyważenie interesu społecznego, słusznego interesu stron z uwzględnieniem podstawowych potrzeby osób i rodzin ubiegających się o świadczenia pomocy społecznej i będących w trudnej sytuacji bytowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, kierując się postanowieniem art. 108 § 1 kpa, zgodnie z którym organ może to uczynić ze względu na wyjątkowo ważny interes strony, zaś niedostatek środków utrzymania niewątpliwie stanowi ważny interes strony. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia 27 listopada 2009r. sporządzona przez pracownika socjalnego z której wynika, iż M. W. była niezadowolona z wysokości przyznanej pomocy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż w ten sposób M. W. w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza. Następnie SKO decyzją z dnia 19 stycznia 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 41 ust. 1, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji co do sytuacji materialnej i rodzinnej odwołującej się i wskazało, że dochód strony przekracza ustawowe kryterium dochodowe, więc może się ona ubiegać o przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, iż decyzja dotycząca przyznania specjalnego zasiłku celowego jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez organ wystąpienia "szczególnego przypadku". Zdaniem Kolegium decyzja wydana przez organ I instancji, przyznająca pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 115,47 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków oraz opłat za gaz nie została wydana z naruszeniem prawa i z przekroczeniem granic "swobodnego uznania". W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia faktury nr [...] z dnia 24 listopada 2009r. wystawiona przez Aptekę Ogólną na kwotę 35,47 zł. Ponadto w aktach znajdują się kopie faktur za zużycie gazu z których wynika, iż przez 3 miesiące średnio strona zużywa gazu za kwotę ok. 85,00 zł - 90,00 zł. Kolegium oceniło, że przyznany M. W. zasiłek celowy specjalny w wysokości 115,47 zł niemal w 100 % pokrywał wydatki na zgłoszone w dniu 23 listopada 2009r. potrzeby, tj. dofinansowanie do zakupu leków oraz opłat za gaz. W ocenie Kolegium, organ I instancji zrealizował swój ustawowy obowiązek wynikający z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i udzielił wsparcia M. W. Zdaniem Kolegium za odmową przyznania specjalnego zasiłku celowego w większym rozmiarze przemawiał interes społeczny, gdyż w wyniku pauperyzacji społeczeństwa do Ośrodków Pomocy Społecznej wpływa większa ilość wniosków, a przy ograniczonych możliwościach finansowych MGOPS musi mieć na uwadze cel i wysokość przyznawanych zasiłków, tak, aby zaspokoić potrzeby jak największej ilości osób potrzebujących. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez NSA, iż "zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować" (wyrok NSA z dnia 24 września 1996r. sygn. akt SA/Gd 3281/95). Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. W. Skarżąca zarzuciła, że nie został jej przyznany zasiłek w kwocie pozwalającej na pokrycie całego rachunku za gaz, mimo tego że znalazła się w sytuacji szczególnej, gdyż po złamaniu prawej ręki znacznie wzrosły jej wydatki na leczenie i dlatego nie była w stanie uiścić opłat za gaz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności. Na wstępie należy podkreślić, że art. 15 kpa stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, lecz zgodnie z zasadą skargowości postępowanie odwoławcze może być prowadzone tylko w przypadku, gdy uprawniony podmiot wniesie odwołanie. Natomiast z treści art. 63 § 1 kpa wynika, że odwołanie jest rodzajem podania, które może być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Jeśli chodzi o wymogi formalne stawiane odwołaniu, to powinno ono: – zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi oraz jej adres (art. 63 § 2 kpa); – być podpisane przez wnoszącego odwołanie, a w przypadku odwołania wniesionego ustnie do protokołu także przez pracownika sporządzającego protokół (art. 63 § 3 kpa); – wyrażać niezadowolenie z wydanej decyzji (art. 128 kpa); – zostać wniesione do właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1i 2 kpa). Warto też przytoczyć stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 19 lipca 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 659/07 (Lex Omega nr 372465), że "Pismo, niezawierające ustawowych wymogów uznania go za odwołanie, nie może być traktowane jako odwołanie i w istocie nie wszczyna postępowania odwoławczego". Dlatego też dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało zbadanie, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostało skutecznie wniesione odwołanie, gdyż dopiero wtedy dopuszczalna staje się sądowa merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Analiza akt administracyjnych oraz sama treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wskazują, że Kolegium uznało, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione na podstawie treści notatki służbowej z dnia 27 listopada 2009r. (k. 109 akt adm.). W ocenie Sądu potraktowanie tej notatki jako odwołania wniesionego ustnie do protokołu było nieuzasadnione. Wprawdzie notatka ta została sporządzona w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji organu I instancji M. W., czyli stronie uprawnionej do wniesienia odwołania, jednakże nie zostały dochowane pozostałe wymogi odwołania. Przede wszystkim art. 67 § 1 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do sporządzenia zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca nie ustanowił zamkniętego katalogu czynności, z których należy sporządzić protokół, jednak w art. 67 § 2 pkt 1 kpa przesądził, że należy go sporządzić w przypadku przyjęcia wniesionego ustnie podania, a więc także odwołania. Art. 68 kpa stanowi zaś, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Następnie protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Wprawdzie art. 72 kpa dopuszcza sytuację, w której czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Jednakże podkreślić należy, że nie można sporządzać adnotacji czy notatek służbowych z dokonania czynności istotnych dla postępowania, a taką niewątpliwie jest wniesienie odwołania, jak również zastępować protokołu adnotacjami czy notatkami służbowymi. Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania, trzeba wskazać, że w aktach administracyjnych nie znajduje się pismo, które można by uznać za odwołanie M. W., zaś notatka służbowa z 27 listopada 2009r. nie spełnia wymogów protokołu z czynności ustnego wniesienia odwołania przede wszystkim z tego powodu, że nie jest podpisana przez stronę, co stanowi naruszenie art. 68 § 2 w związku z art. 67 § 1 i § 2 pkt 1 kpa. Ponadto zdaniem Sądu treść notatki nie przesądza, że zamiarem strony było wniesienie odwołania, czyli zakwestionowanie decyzji organu I instancji. Notatka zawiera bowiem informację, że strona nie była zadowolona z wysokości przyznanej pomocy finansowej, ale pomimo poinformowania przez pracownika socjalnego o możliwości wniesienia odwołania, notatka nie wskazuje, że strona wyraziła wolę wniesienia takiego odwołania. Podstawowym jednak i najistotniejszym brakiem jest brak podpisu strony, zaś "Podpis jest niezbędnym elementem podania (a więc także odwołania), gdyż wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym" (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 11 grudnia 2007r. sygn. akt III SA/Lu 498/07 (Lex Omega nr 460715). Dlatego też należało uznać, że notatka służbowa z dnia 27 listopada 2009r. nie jest odwołaniem. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zostało skutecznie wniesione odwołanie, to w konsekwencji trzeba przyjąć, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego i jego decyzja jest dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (podobnie WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 21 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Wa 455/05, Lex Omega nr 227667 oraz z dnia 6 kwietnia 2007r. sygn. akt V SA/Wa 1338/06, Lex Omega nr 337449, a także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 lutego 2010r. sygn. akt IV SA/Po 308/09, Lex Omega nr LEX nr 559912). Taka zaś wada zaskarżonej decyzji nie pozwala na odniesienie się do jej treści merytorycznej ani też do zarzutów skargi kwestionujących wysokość przyznanej skarżącej pomocy finansowej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na postawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.