III SA/Kr 267/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego K. W. Kancelaria Doradztwa Prawno Podatkowego w K ul. [...] kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 17 stycznia 2011 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej H. S. choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Na podstawie oceny narażenia zawodowego ustalono, że skarżąca w latach 1953 - 1988 pracowała na stanowiskach szwaczki i dziewiarza. Praca na tych stanowiskach wymagała wysiłku fizycznego (zwłaszcza przy maszynie dziewiarskiej), wymuszonej pozycji ciała oraz powtarzalności ruchów monotypowych. W kierunku choroby zawodowej skarżąca była badana w Ośrodku Medycyny Pracy (orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2005 r. nr [...] oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2005 r. nr [...]). Obydwie jednostki orzecznicze, właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, wymienionej w poz. 19 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115). U skarżącej rozpoznano uogólnione zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa z wielopoziomową dyskopatią w odcinku szyjnym i lędźwiowym, z objawowym korzeniowym zespołem bólowym. Nie stwierdzono innych zmian w obrębie układu ruchu, które można by łączyć z wykonywaną w przeszłości pracą zawodową. Zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa i stawów należą do schorzeń samoistnych występujących z dużą częstotliwością w populacji ogólnej i nie są w związku z tym uwzględnione w wykazie chorób zawodowych. Wymienione powyżej orzeczenia lekarskie wydane zostały na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1019/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006 r. w przedmiocie choroby zawodowej skarżącej oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2005 r. r., z uwagi na fakt, iż regulujące zasady postępowania przed organami właściwymi do rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz definiujące te choroby przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku zostały uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. za niekonstytucyjne. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny polecił organom prowadzącym postępowanie administracyjne, rozpatrzyć sprawę choroby skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestie chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z dniem 3 lipca 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869). Z uwagi na datę wydania powyższych orzeczeń lekarskich oraz fakt, iż przedmiotowe orzeczenia zostały wydane w oparciu o uchylone rozporządzenie, organ pierwszej instancji uznał za zasadne ponowne skierowanie skarżąca na badania w kierunku. W dniu [...] 2009 r. Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy. W uzasadnieniu orzeczenia podał min., że "oceniono całą dostępną dokumentację lekarską pacjentki w tym także dostarczoną przez badaną w 2004 r. W wyniku wykonanych badań specjalistycznych w 2004 r. oraz ponownego badania w roku 2009 rozpoznano zespół bólowy kręgosłupa na tle zmian zwyrodnieniowo - dyskopatycznych wielopoziomowych oraz mechanizmu przeciążeniowego z uwagi na wieloletnią otyłość. Wymienione zmiany są schorzeniami samoistnymi, występującymi powszechnie w populacji, nie wymienionymi w ww. wykazie chorób zawodowych. Zmian w narządzie ruchu wymienionych w punkcie 19 chorób zawodowych nie stwierdzono. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej." W trybie konsultacyjnym skarżąca była także badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Instytut wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] 2010 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Skarżąca przebywała w Klinice Instytutu w okresie od 7 czerwca 2010 r. do dnia 11 czerwca 2010 r. Konsultujący ortopeda stwierdził u badanej zmiany zwyrodnieniowe o dużym nasileniu w odcinku lędźwiowym z wielopoziomową dyskopatią tego odcinka, zmiany zwyrodnieniowe stawów międzypaliczkowych wszystkich palców dolnych oraz lumbalgię. W badaniu neurologicznym stwierdzono niewielkie zaburzenia móżdżkowe, które można wiązać ze stwierdzonymi ogólnoustrojowymi zmianami i wieloletnim nadciśnieniem tętniczym, zaburzeniami gospodarki lipidowej i z niewydolnością tętnicy podstawnej mózgu. Zawroty głowy i zaburzenia równowagi okresowo występujące u pacjentki są objawami zespołu Barre - Lieou w przebiegu choroby zwyrodnieniowej odcinka szyjnego kręgosłupa. Na podstawie dokumentacji medycznej badanej, wyników konsultacji specjalistycznych ortopedycznej i neurologicznej oraz radiogramów kręgosłupa potwierdzono uogólnione zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa z wielopoziomową dyskopatią i korzeniowym zespołem bólowym. Stwierdzono, że zmiany w układzie ruchu i związane z tym dolegliwości nie figurują w wykazie chorób zawodowych Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. Tym samym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u badanej przewlekłych chorób narządu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy. W dniu [...] 2010 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o ww. orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy przez skarżącą. Zwrócono też uwagę na fakt, że wykonywanie pracy zostało zakończone przez skarżącą 22 lata temu. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia z dnia 17 stycznia 2011 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając zawarte w niej stanowisko. Organ odwoławczy dodał, że skarżąca wykonywała pracę, w której istniały warunki stwarzające możliwość powstania choroby zawodowej wywołanej sposobem wykonywania pracy. Jednakże sam fakt pracy w narażeniu na czynnik potencjalnie szkodliwy, przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w piśmie z dnia 17 maja 2011 r. uzupełniającym skargę zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, przepisów Konstytucji i domaga się uchylenia przedmiotowej decyzji i zakwalifikowania schorzeń jako choroby zawodowej. Skarżąca, nie zgadza się z orzeczeniami lekarskimi, a zwłaszcza z tym, iż rozpoznane u niej schorzenia mają podłoże samoistne. Podnosi, że 21 lat pracowała na stanowisku szwaczki i dziewiarza i praca ta wymagała wysiłku fizycznego, ciągle tych samych ruchów, które spowodowały zmiany bólowe i zniekształcenie w kręgosłupie na odcinku szyjnym i lędźwiowym. Nawiązując do orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy kwestionuje jakoby zmiany bólowe i zniekształcenia kręgosłupa powstały na tle zmian zwyrodnieniowych z powodu wieloletniej otyłości. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość orzeczeń lekarskich z 2009 i 2010 r. wobec faktu, że nie przeprowadzono u niej badania fizykalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem organów administracji w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie trzech elementów, a mianowicie: czy rozpoznana choroba jest chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych, czy u strony wystąpiło to schorzenie albo jego następstwa, czy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, ze choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W powyższym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. W myśl art. 7 k.p.a., wyrażającego między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a). Przy czym, według art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, w tym także dokumenty medyczne i inne dostarczone przez stronę. Zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 825), która weszła w życie 3 lipca 2009 r., za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (sygn. OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4) Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej w istocie nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie jest bowiem jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Tym samym związanie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją informacji zawartych w orzeczeniu. Organ winien bowiem ocenić orzeczenie jako dowód w postępowaniu z zachowaniem kanonów wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 752/09, Lex nr 599626). W dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie, wydane na podstawie art. 237 K.p. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W myśl § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Dlatego też w niniejszej sprawie za skuteczne należy uznać czynności dokonane przez organ przed dniem 3 lipca 2009 r. Stosownie do § 8 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Przy czym, jak wynika z § 5 ust. 1-3 rozporządzenia, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych l lub II stopnia, wskazanych w tym przepisie. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji organ stwierdziłby, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający powinien zażądać uzupełnienia wydanego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Jednocześnie pozycja 19 załącznika do ww. rozporządzenia zawierającego wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wskazuje przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy: 1) przewlekłe zapalenie ścięgna i jego pochewki, 2) przewlekłe zapalenie kaletki maziowej, 1) przewlekłe uszkodzenie łąkotki u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej, 3) przewlekłe zapalenie okołostawowe barku, 4) przewlekłe zapalenie nadkłykcia kości ramiennej, 5) zmęczeniowe złamanie kości. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawała kwestia istnienia narażenia na czynniki szkodliwe. Spornym było natomiast istnienie schorzenia figurującego w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzanym schorzeniem, a warunkami pracy skarżącej. W ocenie Sądu organy dołożyły wszelkiej staranności celem dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia sprawy. Na żadnym z etapów postępowania nie kwestionowano faktu wykonywania przez wiele lat ciężkiej pracy, w warunkach stwarzających możliwość powstania choroby zawodowej wywołanej sposobem wykonywania pracy. Nie mniej jednak nie wykazano istnienia schorzenia wymienionego w poz. 19 rozporządzenia o chorobach zawodowych. Skarżąca była czterokrotnie badana przez właściwe jednostki służby zdrowia I i II szczebla diagnostyczno – orzeczniczego. Były to: Ośrodek Medycyny Pracy (orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2005 r. i z dnia [...] 2009) oraz w Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2005 r. i z dnia [...] 2010 r.). Wszystkie zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w poz. 19 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Z wydanych w toku postępowania orzeczeń lekarskich jednoznacznie wynika, że stwierdzone u skarżącej zmiany w układzie ruchu i związane z tym dolegliwości nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły - sporządzone na użytek tego postępowania - orzeczenia lekarskie za jednoznaczne, spójne i wyczerpujące, opierając na nich swoje rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie przez organy odmiennych rozstrzygnięć, albowiem organ administracji, nie posiada specjalistycznej wiedzy, która niezbędna jest do rozpoznania chorób zawodowych, a wiedzę taką posiadają uprawnione jednostki diagnostyczno-orzecznicze, wydające w tym zakresie stosowne, przewidziane prawem orzeczenia lekarskie. Wydane w sprawie orzeczenia - mające charakter opinii biegłych - wymykają się ocenie merytorycznej, a podlegają jedynie badaniu pod kątem logiki, spójności oraz prawidłowości uzasadnienia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 roku sygn. akt III SA/Kr 1436/10 orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej, że opinie lekarskie z 2009 r. 2010 r. nie zostały poprzedzona badaniem fizykalnym. Opinia z 2009 r. została wydana na podstawie dokumentacji oraz badania wykonanego w 2009 r. Następnie skarżąca przebywała w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego od 7 do 11 czerwca 2010 r. gdzie została skonsultowana ortopedycznie i neurologicznie. Na tej podstawie w dniu [...] 2010 r. wydano orzeczenie lekarskie o stanie jej zdrowia. W zakresie związku przyczynowo – skutkowego schorzenia skarżącej z narażeniem zawodowym, organy słusznie przyjęły, że schorzenie, na które cierpi skarżąca – zespół bólowy kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego z dyskopatią poziomową - występuje w całej populacji niezależnie od wykonywanej pracy i nie pozostaje w związku przyczynowo – skutkowym z narażeniem zawodowym. Ustalenia takie znajdują poparcie w wydanych orzeczeniach lekarskich oraz karcie oceny narażenia zawodowego. O braku związku przyczynowo - skutkowego świadczy również długi okres czasu – ponad 20 lat – między zakończeniem wykonywania pracy przez skarżącą, a udokumentowaniem objawów. Jednocześnie zgodnie z poz. 19 rozporządzenia w sprawie choroby zawodowej, okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, w przypadku przewlekłych chorób układu ruchu wynosi 1 rok. A zatem w niniejszej sprawie nie zaistniały dwie z trzech przesłanek choroby zawodowej. Brak było bowiem schorzenia figurującego w wykazie chorób zawodowych oraz nie istniał związek przyczynowy pomiędzy stwierdzanym schorzeniem, a warunkami pracy. Konkludując stwierdzić należy, że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji -zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - poczyniły prawidłowe ustalenia w sprawie i w oparciu o te ustalenia wydały trafne rozstrzygnięcia. Z tych względów zarzuty skargi są bezzasadne, co obligowało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.