III SA/Kr 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski, WSA Bożenna Blitek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. M., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A. M. "A", karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu rzeczy przez kierowcę O. K. bez świadectwa kierowcy, o którym mowa w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. Decyzja została doręczona A. M. w dniu 9 sierpnia 2016 r. W dniu 30 sierpnia 2016 r. (data stempla pocztowego) A. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji bezpośrednio do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Pismem z dnia 9 września 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego przekazał odwołanie A. M. do wstępnego rozpoznania Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że odwołanie A. M. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ podał, że zgodnie z art. 129 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W niniejszej sprawie decyzja została doręczona stronie w dniu 9 sierpnia 2016 r., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 23 sierpnia 2016 r. Odwołanie zostało wniesione w dniu 30 sierpnia 2016 r., a więc po terminie. Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. A. M. wniosła skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego nie zastosowanie i nie podjęcie działań nadzorczych pomimo stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; 2. art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 3. art. 227 K.p.a., poprzez niepotraktowanie odwołania skarżącej – w sytuacji stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia – jako skargi na nienależyte wykonanie zadań przez Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem skarżącej, pomimo zasadności wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ powinien dążyć do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, gdyż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zobowiązany jest do sprawowania nadzoru i kontroli nad działalnością wojewódzkich inspektorów transportu drogowego. W opinii skarżącej, organ I instancji błędnie przyjął za podstawę jej odpowiedzialności art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy właściwym przepisem jest art. 92 ust. 3 tej ustawy. Skarżąca stwierdziła, że skoro Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. – do którego odnosi się powyższy przepis – stosuje się do wszystkich przedsiębiorców, którzy mają siedzibę we Wspólnocie i wykonują zawód przewoźnika drogowego, to kara pieniężna powinna być wymierzona na podstawie załącznika nr 2 do ustawy o transporcie drogowym, a konkretnie pozycji nr 1.2 i wynosić 1.000 zł, a nie 8.000 zł. Organ I instancji wydał zatem decyzję z naruszeniem prawa. Skarżąca dodała, że jej pismo w momencie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno być potraktowane jako skarga na nienależyte wykonanie zadań przez organ I instancji – stosownie do treści art. 227 K.p.a. Jej zdaniem, obowiązek taki nakłada na organ również art. 7 K.p.a. wskazujący, że organ administracji publicznej powinien stać na straży praworządności i z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że nie można w dowolny sposób interpretować pismo skarżącej, w którym odwołała się od decyzji organu I instancji, w szczególności nie można interpretować tego pisma jako skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a., albowiem organ nie może domniemywać treści żądania strony, musi ono być wyrażone wprost w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co jest przedmiotem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Zostało ono wydane na podstawie art. 134 K.p.a., który stanowi: "Art. 134. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 K.p.a.: "Art. 129. § 1. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. § 2. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie." Wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 K.p.a., w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz kończy całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, dostępny w CBOSA). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 9 sierpnia 2016 r., a termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 23 sierpnia 2016 r. Zawierała ona prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Natomiast skarżąca odwołanie wniosła dopiero w dniu 30 sierpnia 2016 r., a więc po terminie. Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym organ II instancji zobowiązany był do wydania na podstawie art. 134 kKp.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.), Główny Inspektor Transportu Drogowego sprawuje nadzór nad wojewódzkimi inspektorami oraz ma prawo kontroli ich działalności, a także wydawania im wiążących poleceń w tym zakresie. Jednak organ ten nie ma obowiązku wszczynać kontroli w każdym przypadku, gdy strona jest niezadowolona z treści decyzji organu I instancji. Brak było również podstaw do potraktowania przez ten organ odwołania skarżącej jako skargi z art. 227 K.p.a. Na podstawie treści pisma strony organ powinien mieć możliwość ustalenia zakresu jej żądania, a nie domniemywać o co strona wnosi. Organy czuwają wprawdzie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jednak nie mają one obowiązku działania za stronę i podejmowania za nią czynności, które byłyby dla niej korzystniejsze (np. tak jak w niniejszej sprawie organ, zdaniem skarżącej, powinien był uznać, że skoro wniosła odwołanie po terminie to tak naprawdę chciała wnieść skargę w trybie art. 227 k.p.a.). Jedynie w przypadku, gdy z treści pisma strony nie da się ustalić zakresu jej żądania, organ powinien wezwać ją o jego sprecyzowanie. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie miała miejsca, gdyż z treści pisma skarżącej z dnia 1 września 2016 r. (data wpływu do organu) wyraźnie wynikało, że składa ona odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Poza tym brak jest podstaw prawnych umożliwiających działanie, o jakie wnioskuje skarżąca, tj. aby organ każde nieskutecznie wniesione przez stronę odwołanie traktował jako skargę z art. 227 K.p.a. Należy ponadto zauważyć, że skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/12, opubl. LEX nr 1218324). Poza tym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, opubl. LEX nr 1440514). Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu działu VIII) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, tj. termin doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji oraz datę wniesienia przez nią odwołania. Natomiast z uwagi na wniesienie odwołania po terminie organ nie był uprawniony do badania prawidłowości wydania decyzji organu I instancji. Nie znajdując zatem podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji.