III SA/Kr 271/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na rzecz skarżącego A. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w orzeczeniu z dnia 5 października 2015 r. znak [...] zaliczył A.W. – dalej skarżącego, do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń określonych za pomocą symbolu "[...]" i "[...]", na okres do 31 października 2016 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 21 grudnia 2015 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. orzeczenie organu I instancji. Od powyższego orzeczenia skarżący złożył w dniu 15 stycznia 2016 r. odwołanie do Sądu Rejonowego w K., IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem z dnia 29 września 2016 r. Sąd Rejonowy sygn. akt [...] uchylił decyzję z dnia 21 grudnia 2015 r. przekazując sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i umorzył postępowanie. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego w sprawie, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności decyzją z 10 stycznia 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046) oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2016 poz. 23 ze zm.) – dalej k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie odwoławcze okazało się bezprzedmiotowe z powodu upływu okresu obowiązywania kwestionowanego przez stronę ww. orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, które utraciło ważność 30 października 2016 r. Jak podkreślono, po upływie tej daty, podstawa wszczęcia postępowania odwoławczego przestała istnieć, a organ odwoławczy nie mógł wydać orzeczenia co do istoty sprawy. Organ wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Powołał wyrok z 25 października 1988 r., SA/PO 495/88, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 KPA nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze art. 105 KPA". W zaistniałych okolicznościach, wg organu, skarżący ma możliwość ponownego złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zgodnie z dotychczasową procedurą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych ustawą z dnia 15 styczna 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, stanowisko Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, iż nie może on uwzględniać zmian zaistniałych po wydaniu orzeczenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest błędne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Skoro ustawodawca wprowadził przepis art. 47714 § 6 k.p.c. przewidujący obligatoryjne uchylenie orzeczenia, przekazanie sprawy wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności i umorzenie postępowania w razie zaistnienia nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności, które powstały po dniu wniesienia odwołania, to tym samym ustawodawca przesądził, iż przedmiotem rozpoznania przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności winny być również nowe, zaistniałe po dniu wniesienia odwołania okoliczności, a stanowisko, że wojewódzki organ do spraw orzekania o niepełnosprawności nie jest uprawniony do orzekania o nowych okolicznościach dotyczących niepełnosprawności, powstałych po dniu wniesieniu odwołania, jest nie do obrony. Przyjęcie odmiennej koncepcji doprowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z literą prawa i zasadami prawidłowego rozumowania - sąd, nie będąc władnym rozpoznać odwołania, uchylałby bowiem orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i przekazywałby sprawę wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności po to tylko, aby wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności umarzał postępowanie odwoławcze. Skarżący podniósł również, iż skoro w pewnych kwestiach nieuregulowanych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego to stosować należy również zasadę, iż w wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy (czyli wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności) zobligowany jest do ponownego rozpoznania całej sprawy. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 488/11). Decyzja organu drugiej instancji jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Jest to więc działanie równoważne działaniu organu pierwszej instancji, a istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1992 r. sygn. akt V SA 137/92). Powyższe skutkuje tym, jak podkreślono, iż organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/GI 462/11). Organ odwoławczy, podejmując zatem rozstrzygniecie w sprawie, powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania, a zatem musi brać pod uwagę zdarzenia faktyczne lub zmiany przepisów, które miały miejsce po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji Przesądza to o tym, iż nie można uznać, w ocenie skarżącego, aby postępowanie odwoławcze zainicjowane jego odwołaniem było bezprzedmiotowe. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności winien bowiem uwzględnić zaistniałą po wydaniu przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zmianę stanu faktycznego, potwierdzoną opinia biegłego z zakresu neurologii, który wskazał, iż niepełnosprawność skarżącego po przebytym drugim udarze trwa do marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), - dalej p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umożliwia zakończenie postępowania odwoławczego decyzją o jego umorzeniu, jednakże ustawodawca nie określił w nim przyczyn, wobec których konieczne jest wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało stanowisko, że w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, opubl. w Lex nr 157627). Będzie miało to miejsc, z reguły, wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) jak i wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13B. Adamiak J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 214, s. 552). Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe z powodu upływu okresu obowiązywania kwestionowanego przez stronę, również w zakresie wyznaczonego okresu obowiązywania, orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 5 października 2015 r. znak [...]. W ocenie Sądu, nie wystąpiła jednak bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest bowiem ponowne rozstrzygnięcie na wniosek skarżącego (wskutek postanowienia Sądu z 29 września 2016 r.) o stopniu jego niepełnosprawności, które nie zostało jeszcze ostatecznie i prawomocnie zakończone. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zamiast orzec co do istoty sprawy, po uchyleniu i przekazaniu sprawy przez Sąd Rejonowy do ponownego rozpoznania, oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawomocnym i nieostatecznym orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 5 października 2015 r. Umarzając postępowanie odwoławcze organ odwoławczy naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej I instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu II instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ I instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Słusznie skarżący w skardze podkreślił, że w wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania całej sprawy. Wskazać należy bowiem, że organ rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1042/10, LEX nr 749068). Z kolei, stosownie do treści § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz.1110) w przypadku zmiany stanu zdrowia, osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. W takim przypadku organ orzekający ponownie, wydaje orzeczenie uwzględniające zmianę stanu zdrowia, w odniesieniu do ustalonego już stopnia niepełnosprawności. Natomiast osoba posiadająca nieprawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jak skarżący w niniejszej sprawie, nie może domagać się wydania ponownego orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia, albowiem jest osobą, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu § 15 ust. 2 rozporządzenia. Trzeba tu podkreślić, że stosownie do treści § 15 ust. 3 rozporządzenia ocenę zmiany stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej poprzedza jej całościowe badanie, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 20 pkt 1 rozporządzenia, przyjmując za punkt wyjścia ustalenia w zakresie stopnia niepełnosprawności wynikające z treści wcześniejszego prawomocnego orzeczenia. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, nie dokonano jeszcze ostatecznych i prawomocnych ustaleń w zakresie stopnia niepełnosprawności skarżącego, zatem nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego mogą być uwzględnione wyłącznie w ramach toczącego się nadal postępowania w sprawie, nie zaś w kolejnym, nowym postępowaniu. Zarówno postępowanie przed Sądem Rejonowym, jak i postępowanie orzecznicze przed organem, muszą odnosić się do traktowanej całościowo oceny stanu zdrowia skarżącego, uzasadniające ustalenie stopnia niepełnosprawności. Prawidłową wykładnię przepisu art. 47714 § 6 k.p.c. przedstawioną w skardze potwierdza natomiast postanowienie Sądu Rejonowego w K., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt [...], który uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 21 grudnia 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wskutek zaistnienia nowej ważnej okoliczności dotyczącej niepełnosprawności skarżącego, która powstała po wniesieniu odwołania do ww. sądu. Podsumowując, w realiach niniejszej sprawy, organ winien uwzględnić zaistniałą, po wydaniu przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zmianę stanu faktycznego, potwierdzoną opinią biegłego z zakresu neurologii i zgodnie z zaleceniem Sądu Rejonowego oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie. Mając na uwadze powyższe, wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania – jak w pkt II wyroku.