III SA/Kr 297/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie: WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi H. K., A. K. oraz K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2024 r. nr SKO.Dr/4122/303/2024 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących H. K., A. K. oraz K. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r., nr SKO.Dr/4122/303/2024 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2024 r., nr RU.463.234.2024, o zezwoleniu na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi publicznej o kategorii gminnej: ul. [...] na drogę służebną przebiegającą po działce nr [...]; obr. [...], jedn. ewid. P., w celu obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obr. [...] P. przy ul. [...] w K.", na czas nieokreślony. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 29 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., zwaną dalej ustawą) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwaną dalej k.p.a.). Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 8 maja 2024 r. T. K. działającego w imieniu inwestora L. M. o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z ul. [...] w K. na drogę służebną przebiegającą po działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P., w celu obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K.". Organ I instancji określił w decyzji jakie wymagania powinien spełniać zjazd wskazując m.in., że projekt i wykonanie konstrukcji jezdni należy sporządzić zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518) (...); utrzymanie zaś zjazdu należy do właścicieli i użytkowników gruntów przyległych do drogi. Organ I instancji stwierdził, że teren planowanej inwestycji na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. ma pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. na podstawie ustanowionej służebności ujawnionej w Księdze Wieczystej nr [...]: w dziale III została ujawniona "nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu, oznaczoną na mapie podziału czerwoną linią przerywaną, pasem 4m (cztery) szerokim przez działkę [...] wzdłuż zachodniej granicy z działką [...], na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] obj. KW [...]". Zdaniem organu, posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego służebności drogi koniecznej daje legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Odwołanie od decyzji zostało wniesione przez H. K., K. K. i A. K., reprezentowanych przez adwokat A. P. W jego treści odwołujący zaskarżyli decyzję w całości wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej wydania ww. zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi publicznej o kategorii gminnej (...) w celu obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że użytkownikiem w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego, lecz jest nim każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, w tym także właściciel nieruchomości na rzecz której ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonej, opisanej na wstępie decyzji stwierdziło, że: - służebność gruntowa jest przypisana do nieruchomości, a nie do jej właściciela. Służebności gruntowe obciążają oznaczoną nieruchomość bez względu na późniejsze zmiany własnościowe; - w dniu 29 kwietnia 2024 r. inwestor L. M. uzyskał uzgodnienie znak [...] z zarządcą drogi zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w oparciu o art. 35 ustawy o drogach publicznych dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr.[...] P. przy ul, [...] w K.". W punkcie l w/w uzgodnienia dojazd do planowanego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] obr. [...] P. został wskazany od drogi publicznej kategorii gminnej ul. [...] przez projektowany zjazd na działkę [...] obr [...] P. oraz drogę wewnętrzną na działkach [...], [...] obr. [...] P. prowadzącą do terenu inwestycji. Natomiast w punkcie 3 w/w uzgodnienia inwestor został poinformowany, o konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z ul. [...] w Zarządzie Dróg Miasta Krakowa zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych; - użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy, tj. także właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu/przechodu do drogi publicznej; - sposób i zakres wykonywania uprawnień ze służebności nie jest przedmiotem właściwości organów administracyjnych i nie mogą one samodzielnie rozstrzygać sporów w zakresie wykonywania tego ograniczonego prawa rzeczowego. W skardze wniesionej na powyższą decyzję, zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji przez ich niezastosowanie skutkujące nielegalną, gdyż pozbawioną podstaw prawnych, nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności nieruchomości skarżących przez organ II instancji, prowadzącą do istotnego i bezpodstawnego ograniczenia zasadniczego sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżących; - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. jest nie tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania w rozumieniu k.c., lecz jest nim każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, w tym także właściciel nieruchomości na rzecz której ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że posiada on interes prawny w uzyskaniu zezwolenia lokalizacji zjazdu, a przez to prawo wszczęcia odpowiedniego postępowania, pomimo istnienia przesłanki do odmowy jego wszczęcia z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy; Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie stosownego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparcie się w głównej mierze jedynie na twierdzeniach wnioskodawcy, w konsekwencji brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z którym budowa zjazdu nie jest konieczna dla wykonywania prawa służebności, ani zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w następstwie doprowadziło do istnego i nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżących; - art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady kierowania się przez organ II instancji zasadami proporcjonalności, równego traktowania, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie w ogóle interesu Skarżących, a tym samym niezasadne przyznanie prymatu interesowi wnioskodawcy; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania na skutek braku odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących i związanymi z tymi istotnymi brakami w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, w tym wyjaśnienia podstaw prawnych zapadłego rozstrzygnięcia. Skarżący wnieśli o uwzględnienie przez organ II instancji i uchylenie w trybie autokontroli decyzji organu II instancji, a w razie braku podstaw do uchylenia decyzji w trybie autokontroli, w świetle powyższych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając zawartą w decyzji argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz.935; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja SKO w Krakowie narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Jak wynika ze stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.) - Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (ust. 1); - Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. (ust.3). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną było rozstrzygniecie, czy w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, stroną postępowania, która może skutecznie zainicjować takie postępowanie i w rezultacie taką zgodę uzyskać, jest wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi czy też również podmiot posiadający jedynie prawo służebności gruntowej do nieruchomości przyległych do drogi, o którym mowa w art. 285 k.c. Odkodowując znaczenie terminu "użytkownik" zawartego w przepisie art. 29 ust. 1 u.d.p. należy odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w tezie wyroku z 6 lipca 2017 r., I OSK 2626/15, które zostało powtórzone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2120/21, z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 171/23 i z dnia 12 grudnia 2023 r., VI SA/Wa 5125/23). Zgodnie z poglądem tam zaprezentowanym, dokonując interpretacji pojęcia użytkownik trzeba odnieść się do terminologii zwartej w Kodeksie cywilnym czyli do użytkownika wieczystego, o jakim mowa w art. 232 k.c. oraz użytkownika w rozumieniu art. 252 k.c. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie użytkownika nie odnosi się zaś do osoby posiadającej jedynie prawo służebności (art. 285 k.c.). Zatem w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu nie czyni z właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, podmiotu uprawnionego do wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację/przebudowę zjazdu indywidualnego, gdyż jest ona jedynie źródłem interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Na marginesie powyższego, wskazać warto, że za potwierdzeniem słuszności tezy, że użytkownikiem w rozumienie art. 29 ust. 1 u.d.p. jest tylko osoba której przysługuje prawo użytkowania w rozumieniu k.c. z wyłączaniem innych podmiotów posiadających tytuł prawny do korzystania z rzeczy, takich jak np. uprawnionego z tytułu służebności gruntowej, przemawia treść przepisów art. 287 i 288 k.c., regulujących kwestię wykonywania służebności gruntowych. W świetle tych przepisów służebność gruntową, będącą prawem na rzeczy cudzej, należy wykonywać z jak największym poszanowaniem prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości obciążonej i przysługujących mu uprawnień właścicielskich, w taki więc sposób, aby mógł on korzystać z nieruchomości obciążonej w jak najpełniejszym zakresie i aby ustanowiona służebność była dla niego jak najmniej uciążliwa. Powyższe pozostaje w zgodzie z zasadą wynikającą z prawa rzymskiego – servitutibus civiliter utendum est, która oznacza, że służebność gruntowa powinna być wykonywana lojalnie (civiliter). Kodeks cywilny nie precyzuje, na czym polegać ma jak najmniejsze utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości obciążonej, stąd też o prawidłowej wykładni art. 288 k.c. decydują czynniki ocenne odnoszące się do konkretnej sprawy. Należy mieć na uwadze, że służebność gruntowa jest prawem na rzeczy cudzej, prowadzi więc w każdym przypadku do uszczuplenia uprawnień właściciela nieruchomości obciążonej (vide: M. Balwicka – Szczyrba (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2025). Zatem w uwagi na powyższe, wbrew przyjętemu w tej sprawie stanowisku organów administracyjnych, ustanowienie służebności gruntowej, polegającej na prawie przechodu lub przejazdu nie uczyni z właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono podmiotu uprawnionego do wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, gdyż jest ona jedynie źródłem interesu faktycznego, nie zaś prawnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 839/14). NSA w wyroku z 27 maja 2025 r., II GSK 953/21 poruszając problematykę związaną z przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zgody na lokalizację zjazdu wskazał, że art. 29 u.d.p. nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tego rodzaju postępowaniu, precyzując natomiast, do kogo należy inicjatywa w tym zakresie. Brać zatem należy pod uwagę art. 28 k.p.a., wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza art. 29 ust. 1 u.d.p., jak również analiza przepisów prawa nie wskazuje, aby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zgody na lokalizację zjazdu, służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. (...) w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podsumowując, w ocenie Sądu - właściciel działki nieprzyległej do drogi, który posiada prawo służebności drogowej obciążające działkę przyległą do drogi, niemającą zjazdu, nie jest użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. nieruchomości obciążonej, przyległej do drogi publicznej. A zatem uczestnik L. M. – inicjator przedmiotowego postępowania administracyjnego nie był on legitymowany do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na drogę służebną przebiegającą po działce [...] obr. [...] jedn. ewid. P. w K. Powyższe obligowało zatem organ do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ewentualnie do jego umorzenia na późniejszym etapie, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Z podanych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji w pkt I wyroku. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie i postępowanie to umorzył (pkt II wyroku). Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 listopada 2022 r. II SA/Łd 1030/18). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.)