III SA/Kr 306/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 24 grudnia 2024 r. znak 1201-IEE.7113.2.217.2024.2.AG w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2024 r. znak: 1201-IEE.7113.2.217.2024.2.AG, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: DIAS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 527 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, z późn. zm., dalej u.p.e.a.) po rozpoznaniu zażalenia I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w T. (dalej: skarżąca, zobowiązana, spółka), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie z dnia 6 listopada 2024 r. nr 570000/71/151665/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie, działając jako organ egzekucyjny, prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej na podstawie własnych tytułów wykonawczych, obejmujących zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Zobowiązana pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie o umorzenie między innymi kosztów egzekucyjnych powstałych przy egzekucji należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. We wniosku zobowiązana powołała się na trudna sytuację finansową spowodowaną utratą znaczącej ilości zleceń "(...) pochodzących od samorządów terytorialnych z całego kraju na realizację projektów dotyczących opracowywania strategii rozwoju gmin do roku 2020, gminnych programów rewitalizacji do roku 2020, a także dokumentacji aplikacyjnej do przedsięwzięć inwestycyjnych na realizację inwestycji publicznych w obszarze struktury technicznej i społecznej. Spowodowane to zostało pogłębiającym się kryzysem finansów publicznych i wynikającym z tego coraz większym obciążeniem zadaniami publicznymi samorządów terytorialnych w dziedzinie oświaty, kultury, pomocy społecznej etc., bez przekazywania w ramach subwencji środków finansowych na ich realizację". Zobowiązana podkreśliła, że na pogorszenie się jej sytuacji ekonomicznej wpłynęło również niewywiązywanie się w tamtym czasie kontrahentów z regulowania bieżących faktur, spowodowane pogarszającymi się warunkami do prowadzenia działalności gospodarczej, spotęgowanych obostrzeniami wywołanymi przez pandemię Covid-19. Zobowiązana złożyła wniosek do A. S.A w W. o udzielenie pomocy w formie pożyczki restrukturyzacyjnej. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2022r. A. S.A nie uwzględniła wniosku zobowiązanej. Od powyższej decyzji zobowiązana złożyła odwołanie. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie, postanowieniem z dnia 9 października 2023 r. nr 570000/71/176926/2023- RED/UKE-1288, odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 17.121,09 zł. Na postanowienie to spółka złożyła zażalenie. Po rozpoznaniu ww. zażalenia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia 21 listopada 2023 r., utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. I SA/Kr 55/24 uchylił rozstrzygnięcia organu I i II instancji. WSA w uzasadnieniu wyroku powołał się na zmianę przepisów u.p.e.a. w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych, która weszła w życie od dnia 20 lutego 2021 r. Mając na uwadze, że koszty egzekucyjne powstały w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2019 r. i 2022 r., organ egzekucyjny powinien rozpatrzyć wniosek na podstawie przepisów sprzed jak i po nowelizacji. Sąd wskazał również, że organ powinien zbadać czy koszty egzekucyjne nie przedawniły się. Pismem z dnia 26 lipca 2024 r. organ egzekucyjny wezwał zobowiązaną do dostarczenia aktualnego oświadczenia przedsiębiorcy o wysokości otrzymanej pomocy, formularza informacji składanych w przypadku ubiegania się o pomoc de minimis, oświadczenia o stanie majątkowym osoby prawnej, sprawozdania finansowego za lata 2021-2023 oraz za rok bieżący, a także innych dokumentów, które mogą mieć wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. zobowiązana przedłożyła wymagane dokumenty, podkreślając jednocześnie, że znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej od 2019 r. W dniu 30 sierpnia 2024 r. zobowiązana złożyła kolejny wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych z tytułu składek za okres od listopada 2011 r. do lipca 2022 r. powołując takie same argumenty jak we wniosku z dnia 23 sierpnia 2023 r. i dołączając korespondencję z A. S.A. oraz dokumenty obrazujące jej sytuacje finansową. Organ egzekucyjny po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia 6 listopada 2024 r., ponownie odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W zażaleniu wniesionym na ww. postanowienie, strona skarżąca wskazała, że jest niezadowolona z otrzymanego postanowienia i tym samym zwraca się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie o ponowne rozpatrzenie wniosku oraz przychylenie się do prośby o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Zobowiązana wskazała, że "I. Sp. z o.o. w okresie całej swojej działalności wykonywał szereg czynności na rzecz samorządów terytorialnych, przedsiębiorczości lokalnej, rozwoju regionalnego oraz promocji Polskich Regionów, Polskiej Kultury i Polskiej Gospodarki w Europie i na Świecie, a za umorzeniem kosztów bezsprzecznie przemawia ważny interes zobowiązanego oraz interes publiczny". Zobowiązana podkreśliła, że dotychczas wysoko ceniła jakość, zrozumienie i kompetencje pracowników ZUS Oddział w Tarnowie przy rozpatrywaniu trudnych problemów, z jakimi borykała się w okresie pandemii Covid-19 oraz postępującego w ostatnich latach kryzysu gospodarczego. Niestety podane we wniosku okoliczności i brak uzyskania pożyczki restrukturyzacyjnej przyczyniły się do konieczności likwidacji przedsiębiorstwa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione i opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 24 grudnia 2024 r., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W swoich rozważaniach, Dyrektor wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów egzekucyjnych z lat 2019-2022, powstałych na podstawie tytułów wykonawczych doręczanych zobowiązanej w tych latach, co oznacza, że postępowanie egzekucyjne wszczęto w latach 2019-2022 r. i w tym okresie powstały też koszty egzekucyjne. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1553, dalej: u.z.u.p.e.a.), która wprowadziła nowe przepisy dotyczące kosztów egzekucyjnych od 20 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.u.p.e.a., do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast do postępowań wszczętych po nowelizacji – przepisy znowelizowane. Organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu precyzyjnie wskazał do których należności stosuje się które przepisy. Organ egzekucyjny ocenił również kwestię przedawnienia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, które są związane z dochodzonymi należnościami z tytułu składek. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497 dalej: u.s.u.s.), organ wskazał, że do dnia 31 grudnia 2011 r. obowiązywał 10-letni termin przedawnienia składek. Następnie od 1 stycznia 2012 r. termin ten został skrócony do 5 lat, począwszy od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Stwierdził, że należności objęte tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu, ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności egzekucyjnej, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, a postępowanie to nie zostało zakończone. Organ odwoławczy szczegółowo przytoczył przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych wynikające z art. 64e u.p.e.a. w brzmieniu sprzed 20 lutego 2021 r. oraz w brzmieniu obowiązującym od 20 lutego 2021 r. Z uwagi na status zobowiązanej jako przedsiębiorcy, organ I instancji przeanalizował wniosek również pod kątem wystąpienia przesłanek pomocy publicznej zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stwierdzając, że zobowiązana spełniła warunki do przyznania pomocy de minimis. Konsekwencją tej kwalifikacji była dodatkowa ocena wnioskowanego umorzenia kosztów egzekucyjnych na podstawie obu wersji art. 64e u.p.e.a. Organ egzekucyjny zbadał sytuację majątkową zobowiązanej, przedstawiając dane finansowe za lata od 2019 do czerwca 2024 r., które wykazały straty w latach 2019-2022, nieznaczny zysk w 2023 r. i minimalną stratę w pierwszej połowie 2024 r. Wskazano, że zobowiązana nie jest właścicielem nieruchomości ani ruchomości. Na tej podstawie organ egzekucyjny zasadnie przyjął, że zobowiązana znajduje się w złej sytuacji finansową, Nadto organ zwrócił uwagę, że z dokumentacji finansowej za lata 2019–2023 oraz za okres od stycznia do czerwca 2024 r. wynika, iż na zobowiązanej ciążą tylko zobowiązania krótkoterminowe co jest zjawiskiem niepożądanym. Zbyt duży udział zobowiązań krótkoterminowych w długu zobowiązanego może prowadzić do kłopotów z płynnością. Organ odwoławczy podkreślił również, że zobowiązana została postawiona w stan likwidacji, z planowanym zamknięciem procesu na dzień 31 grudnia 2024 r. Mimo to, aktualnie prowadzona egzekucja nie została zakończona z uwagi na jej bezskuteczność, a w przypadku stwierdzenia bezskuteczności egzekucji wobec spółki istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki na osoby trzecie, co miało miejsce w przypadku prezesa zarządu (decyzja ZUS O/Tarnów z dnia 1 lutego 2022 r.). W takiej sytuacji umorzenie kosztów egzekucyjnych byłoby nieuzasadnione, ponieważ organ może egzekwować należności od spółki i od osoby trzeciej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że powstałe koszty egzekucyjne są konsekwencją działań zobowiązanej, która nie regulowała w terminie swoich zobowiązań. Organ egzekucyjny nie stwierdził przesłanek wskazujących na ważny interes zobowiązanej, argumentując, że same trudności finansowe nie mogą stanowić o przyznaniu ulgi, a ważnego interesu zobowiązanej nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej. Okoliczności takie jak kryzys finansowy samorządów, niewypłacalność kontrahentów czy pandemia COVID-19, powoływane przez zobowiązaną, są zjawiskiem powszechnym i wiążą się z ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej, przed którym podmiot powinien się zabezpieczyć. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego i przewlekłego postępowania A. S.A., organ egzekucyjny prawidłowo stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postępowania tej Agencji, a nieuzyskanie pomocy od niej, nie jest przesłanką uzasadniającą umorzenie kosztów egzekucyjnych, gdyż spłata zobowiązań nie może być uzależniona od uzyskania zewnętrznej pomocy. Odnosząc się do przesłanki "interesu publicznego", organ odwoławczy zauważył, że pojęcie to, choć niezdefiniowane ustawowo, powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, oraz wyeliminowanie sytuacji, w której zapłata należności obciążyłaby skarb państwa kosztami pomocy. Ponadto Dyrektor zwrócił uwagę, że ewentualne umorzenie ustawowo należnych kosztów egzekucyjnych oznaczałoby, że wydatki te musiałby ponieść wierzyciel (Skarb Państwa), co stanowiłoby nieuzasadnioną sankcję i "premię" dla dłużnika, co jest sprzeczne z ważnym interesem publicznym. Zdaniem Dyrektora, organ egzekucyjny prawidłowo stwierdził, że w interesie publicznym jest, aby zobowiązany ponosił wydatki związane ze swoimi zobowiązaniami i pokrywał koszty egzekucyjne, ponieważ wszczęcie egzekucji jest obowiązkiem wierzyciela w przypadku zaległości. Dyrektor uznał, że w interesie publicznym leży płacenie należności publicznoprawnych, a ich umorzenie byłoby sprzeczne z tym interesem, zwłaszcza gdy do ich powstania nie przyczyniły się wyjątkowe okoliczności. Na koniec, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie podkreślił, że rozstrzyganie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Przyjęta konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że organ nie jest zobligowany do umorzenia kosztów, nawet jeśli stwierdzi przesłanki opisane w przepisie. Organ odwoławczy stwierdził, że organ egzekucyjny podjął rozstrzygnięcie mieszczące się w ramach uznania administracyjnego, a odmienne oczekiwania spółki nie stanowią o naruszeniu prawa. Wobec powyższego, zdaniem Dyrektora brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną, - art. 28 u.s.u.s., gdzie należności mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. Przedmiotem sprawy były zarówno koszty egzekucyjne, które powstały do dnia 19 lutego 2021 r., jak i od dnia 20 lutego 2021 r. (tytuły wykonawcze wraz z dowodami doręczenia skarżącej k. 149-325 akt administracyjnych). Zgodnie z przepisem przejściowym tj. art. 6 ust. 1 u.z.u.p.e.a.: w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed 20 lutego 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz art. 7-11). Umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym zainicjowanym w 2019 r. może zatem nastąpić w oparciu o przesłanki określone w art. 64e § 2 u.p.e.a., sprzed nowelizacji, a kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym w 2022 r. w oparciu o przesłanki w brzmieniu po nowelizacji. Przepis art. 64e § 2 u.p.e.a. w brzmieniu do dnia 19 lutego 2021 r. stanowił, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie przepisowi art. 64e § 2 u.p.e.a. (które weszło w życie z dniem 20 lutego 2021 r. zgodnie z art. 15 u.z.u.p.e.a.) tj.: koszty egzekucyjne mogą być umorzone: 1) na wniosek: a) zobowiązanego, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny, b) wierzyciela, na którego wniosek została wszczęta egzekucja: - sądowa przejęta przez organ egzekucyjny w wyniku zbiegu - jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes wierzyciela, - administracyjna - jeżeli za umorzeniem przemawia interes publiczny; 2) z urzędu, jeżeli wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym nie przekracza czterokrotności kosztów upomnienia. Brzmienie przepisów art. 64e § 2 u.p.e.a po nowelizacji zdecydowanie różni się od brzmienia sprzed nowelizacji. Przede wszystkim w brzmieniu do dnia 19 lutego 2021 r. istniała przesłanka dotycząca nieściągalności kosztów egzekucyjnych (stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1)). Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie przytoczonego unormowania zarówno przed, jak i po nowelizacji, ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być". Nie oznacza to, że organ działa w tym zakresie na zasadzie pełnej dowolności. Innymi słowy, działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, jak również z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ, działając w ramach przysługującego uznania, nie jest również zwolniony od powinności prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)". Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1375/14 (opubl. w CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 50 u.p.s., pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru wymiaru i zakresu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej jedynie w zakresie oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczącej prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. SA/Sz 2548/00, opubl. w CBOSA). Kontrola rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym ma zatem ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, to jest, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega też uzasadnienie rozstrzygnięcia uznaniowego z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do rozstrzygnięcia uznaniowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. OSK 130/10, opubl. w CBOSA). Z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego brzmienia przepisu art. 64e § 2 u.p.e.a. do 19 lutego 2021 r. wynika, że każda z wymienionych przesłanek może zaistnieć samodzielnie, a rzeczą organów jest rozważanie każdej z nich (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. I SA/Po 959/12; opubl. w CBOSA). W sytuacji natomiast, gdy organ stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w omawianym przepisie, przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania i przyznanie ulgi jest wykluczone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 3103/15, opubl. w CBOSA). Organ może orzekać w sprawie kosztów, które są wymagalne. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem w sprawie umorzenia kosztów, które wygasły na skutek przedawnienia. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek (składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jak natomiast wynika z art. 24 ust. 4a tej ustawy, do kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia przepisów ust. 4 oraz 5-6 nie stosuje się. Ten ostatni przepis wszedł w życie od 20 lutego 2021 r. (dodany przez art. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej) i był związany z wprowadzeniem w u.p.e.a. trzyletniego okresu przedawnienia obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z przepisem art. 65a § 1 u.p.e.a. dodanym u.z.u.p.e.a., obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych przedawnia się z upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wygasł egzekwowany obowiązek. Powyższa nowelizacja zawiera również przepis przejściowy dotyczący przedawnienia kosztów egzekucyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy nowelizującej), nakazujący stosowanie przepisu art. 65 § 1, gdy jest korzystniejszy m.in. dla zobowiązanego. Przepis ten ma zastosowanie do postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie u.z.u.p.e.a.. Zatem koszty egzekucyjne powstałe w związku z egzekwowaniem należności składkowych przedawniały się do dnia 19 lutego 2021 r. na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., a od dnia 20 lutego 2021 r. na podstawie przepisu art. 65 § 1 u.p.e.a. Analizując kwestie przedawnienia kosztów egzekucyjnych w niniejszej sprawie w tej analizie organ powinien uwzględnić regulacje przejściowe z u.z.u.p.e.a.. Organ prawidłowo wskazał, że należności objęte tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu, ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności egzekucyjnej, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, a postępowanie to nie zostało zakończone. Nie ulega wątpliwości, że wydanie uznaniowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku zobowiązanego o umorzenie kosztów egzekucyjnych musi być poprzedzone wszechstronnym zbadaniem wskazanych przesłanek. Nawet jednak spełnienie wszystkich przesłanek nie zobowiązuje organu do umorzenia kosztów egzekucyjnych. W niniejszej sprawie w odniesieniu do kosztów egzekucyjnych, które powstały do dnia 19 lutego 2021 r. istotne są dwie przesłanki umorzenia tych kosztów egzekucyjnych: wykazanie przez zobowiązanego, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej oraz ważny interes publiczny. Poza sporem jest bowiem, że (skoro postępowanie egzekucyjne jest w toku), to nie stwierdzono nieściągalności dochodzonego obowiązku. Niesporne jest także i to, że ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych nie spowodowałoby niewspółmiernych wydatków egzekucyjnych. Wykazanie, że poniesienie kosztów egzekucyjnych skutkować będzie znacznym uszczerbkiem dla sytuacji finansowej zobowiązanego wymaga przedstawienia przez niego sytuacji materialnej. W niniejszej sprawie organy obu instancji są zgodne, że skarżąca nie wykazała, że ani ona ani jej prezes zarządu, jako osoba trzecia odpowiedzialna za zobowiązania skarżącej, nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych. Za umorzeniem nie przemawia także ważny interes publiczny. Sąd podziela to zapatrywanie. Odnośnie drugiej z przesłanek stwierdzić należy, że użycie przez ustawodawcę nieostrego pojęcia "ważny interes publiczny", jako przesłanki warunkującej możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych, nie daje podstaw do przyjęcia, że istnieje ściśle określony katalog okoliczności, zdarzeń, czy też powodów (ani też z góry określona ich hierarchia), którymi należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw na podstawie tego przepisu. Można wprawdzie powoływać się w tej mierze na przykłady mogące stanowić wskazówki interpretacyjne, zaczerpnięte z literatury przedmiotu, czy też wypracowanego w tym zakresie dorobku orzecznictwa sądowego, niemniej w każdym wypadku ich analiza musi być dokonana przez organ w oparciu o całokształt okoliczności istniejących w konkretnej sprawie. Zaakceptować przy tym należy pogląd, że kierunkową dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu powyższego przepisu powinno pozostać uznanie wyjątkowości instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych na tej podstawie. Udzielenie ulgi w tym zakresie powinno być zatem podyktowane wystąpieniem szczególnie ważnych i uzasadnionych, również z punktu widzenia obiektywnych kryteriów, powodów, które w ustawie w sposób ogólny określono jako "ważny interes publiczny" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2018 r., sygn. II FSK 1081/18, opubl. w CBOSA). Rozważając przesłankę ważnego interesu publicznego nie można tracić z pola widzenia, że kwalifikacja kosztów egzekucyjnych do pierwszej kolejności zaspokajania, wymienionej w art. 115 u.p.e.a., nadaje tym należnościom bardzo wysoką rangę. Odstąpienie od ich dochodzenia musi wynikać z ewidentnej, utrwalonej w dłuższej perspektywie czasowej niemożności ich poniesienia przez wnioskodawcę. Podkreślić jeszcze raz należy, że instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy w sensie dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w 64e § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a., organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy - czy umorzyć koszty egzekucyjne, czy też nie. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w omawianym przepisie, a więc nie występuje ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny, przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania i przyznanie ulgi jest wykluczone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 3103/15, opubl. w CBOSA). W odniesieniu natomiast do kosztów egzekucyjnych, które powstały od dnia 20 lutego 2021 r. przepisie przewidziane zostały zatem dwie przesłanki, przy zaistnieniu których organ egzekucyjny jest uprawniony do umorzenia kosztów egzekucyjnych - ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. Zgodnie z językowymi dyrektywami wykładni spójnik "lub" użyty w przepisie oznacza przy tym, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek. Otóż przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego". Z tego względu konkretną treść tych pojęć ustalać należy z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Niemniej jednak o istnieniu ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego decydują kryteria obiektywne, zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości. W przypadku przesłanki interesu publicznego, pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Przy jego ocenie należy też uwzględnić zasadność obciążenia Państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Przesłanki z art. 64e § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a. wymagają zatem oceny na tle okoliczności faktycznych danej sprawy, a ocena ich zaistnienia winna być dokonywana w oparciu o kryteria obiektywne, a nie subiektywne przekonanie podatnika lub organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. III FSK 984/23, opubl. w CBOSA). Realizując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Kr 55/24 organ egzekucyjny zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy. Organ egzekucyjny zbadał sytuację majątkową zobowiązanej, przedstawiając dane finansowe za lata od 2019 do czerwca 2024 r., które wykazały straty w latach 2019-2022, nieznaczny zysk w 2023 r. i minimalną stratę w pierwszej połowie 2024 r. Wskazano, że zobowiązana nie jest właścicielem nieruchomości ani ruchomości. Organ podkreślił, że zbyt duży udział zobowiązań krótkoterminowych w długu zobowiązanej, będący wynikiem decyzji podejmowanych przez nią, może prowadzić do kłopotów z płynnością. Powstałe koszty egzekucyjne są konsekwencją działań zobowiązanej, która nie regulowała w terminie swoich zobowiązań. Organ odwoławczy podkreślił, że umorzenie kosztów egzekucyjnych byłoby nieuzasadnione, ponieważ organ może egzekwować należności od spółki i od osoby trzeciej, która decyzje te imieniem zobowiązanej podejmowała. Organ wskazał, że same trudności finansowe nie mogą stanowić o przyznaniu ulgi, a ważnego interesu zobowiązanej nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej. Okoliczności takie jak kryzys finansowy samorządów, niewypłacalność kontrahentów czy pandemia COVID-19, powoływane przez zobowiązaną, są zjawiskiem powszechnym i wiążą się z ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej. Spłata zobowiązań nie może być uzależniona od uzyskania zewnętrznej pomocy. Odnosząc się do przesłanki "interesu publicznego", organ odwoławczy słusznie zauważył, że pojęcie to, choć niezdefiniowane ustawowo, powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, oraz wyeliminowanie sytuacji, w której zapłata należności obciążyłaby skarb państwa kosztami pomocy, ponadto ewentualne umorzenie ustawowo należnych kosztów egzekucyjnych oznaczałoby, że wydatki te musiałby ponieść wierzyciel (Skarb Państwa), co stanowiłoby nieuzasadnioną sankcję i "premię" dla dłużnika, co jest sprzeczne z ważnym interesem publicznym. Organy prawidłowo stwierdziły, że w interesie publicznym jest, aby zobowiązany ponosił wydatki związane ze swoimi zobowiązaniami i pokrywał koszty egzekucyjne, ponieważ wszczęcie egzekucji jest obowiązkiem wierzyciela w przypadku zaległości. Dyrektor uznał, że w interesie publicznym leży płacenie należności publicznoprawnych, a ich umorzenie byłoby sprzeczne z tym interesem, zwłaszcza gdy do ich powstania nie przyczyniły się wyjątkowe okoliczności, bowiem okoliczności podnoszone przez skarżącą dotknęły wiele podmiotów. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Zaskarżone postanowienie zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, a organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.