III SA/Kr 312/17

|Sygnatura akt III SA/Kr 312/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 maja 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 30 maja 2017 r. sprawy skargi A S.A. w O., na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego, z dnia 4 stycznia 2017 r. znak [...], , , skargę oddala, Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z [...] 2016 r. nr [...] obciążył skarżącą A S.A. z siedzibą w O opłatą 60 zł za przeprowadzone badania nr [...] w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowego znakowania próbki suplementu diety "O". Próbka pobrana została z hurtowni suplementów diety w C. Importerem suplementu była skarżąca. Jako podstawę prawną organ wskazał m.in. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 z późn. zm.) w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 149 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 b, c § 5 ust. 1 pkt 2 b i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że upoważnieni pracownicy Inspektoratu w C pobrali 6 czerwca 2016 r. próbki suplementu w celu sprawdzenia znakowania i analityki. Z otrzymanego sprawozdania Działu Laboratoryjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K nr [...] wynikało, że na opakowaniu suplementu nie było informacji o całkowitej ilości netto środka spożywczego podanej w jednostkach masy. Było to niezgodne z wymaganiami załącznika IX pkt 4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) - Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.). Suplement oferowany do sprzedaży znajdował się w opakowaniu zawierającym 90 tabletek. Organ wskazał przy tym, że jest właściwy miejscowo w sprawie ponieważ prowadził postępowanie dotyczące jedynie opłaty za badania związane z urzędową kontrolą przeprowadzoną w C, natomiast w pozostałym zakresie sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O zgodnie z właściwością miejscową ze względu na siedzibę skarżącej. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 107§1 i §3 k.p.a. poprzez jedynie ogólne, blankietowe odwołanie się do rozporządzenia w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności; 2. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 2 ww. rozporządzenia wykonawczego poprzez nałożenie opłaty, pomimo że 6 czerwca 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne, za które dopuszczalne byłoby obciążenie opłatami, a zakres czynności kontrolnych dotyczył spełnienia obowiązujących wymagań higienicznych; 3. art.19, art. 20 oraz art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy właściwy miejscowo był Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją znak [...] z 4 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w sposób szczegółowy opisał chronologię czynności podejmowanych w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie ww. rozporządzenia unijnego nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. wynikało m.in. z art. 9 ust.1 lit. e nakazującego podawanie ilości netto żywności w sposób określony z kolei w art. 23 ust.1 lit. b tegoż rozporządzenia. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia unijnego podawanie informacji na temat żywności służyło wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych. Skoro suplement sprzedawany był w jednostkowym opakowaniu zawierającym 90 tabletek to nie wystąpił przypadek, na który powoływała się skarżąca, wyjątek od obowiązku podawania informacji o ilości netto sprzedawanego środka (konsument nie mógł kupić jednej tabletki). Odnosząc się do zarzutu braku właściwości miejscowej organ wskazał, że czynności miały związek z urzędową kontrolą hurtowni w C, która znajdowała się w obszarze właściwości miejscowej organu I instancji i to ten organ uprawniony był do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, przy czym zobowiązanym do tej opłaty był tzw. podmiot odpowiedzialny tj. skarżąca zgodnie z art. 75 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywości przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu 6 czerwca 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można było uznać za kompletny, jakoby 6 czerwca 2016 r. były podejmowane czynności, które uzasadniałyby obciążenie strony opłatami; 3. art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy decyzją administracyjną, chociaż zgodnie z przywołanymi przepisami, w niniejszej sprawie właściwość miejscową organu administracji publicznej należało ustalić według miejsca siedziby strony w kraju, w związku z czym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji właściwy był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z opinii Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej z dnia 31 sierpnia 2016 r. wynika jednoznacznie, że przeprowadzono jedynie badania fizykochemiczne, które nie ujawniły jakichkolwiek niezgodności z przepisami prawa żywieniowego. Pobranie próbek jak i ich badania fizykochemiczne pozostawały bez jakiegokolwiek związku z oceną samej etykiety. Zatem zaskarżona decyzja obciążała stronę kosztami badań, które jednoznacznie potwierdziły brak niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Natomiast wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości organu dotyczące znakowania produktu w żadnym razie nie wymagały pobierania próbki produktu ani dokonywania analiz. Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył również art. 19 k.p.a. który stanowił, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Mając na uwadze, że zarówno siedziba strony jak i jedyne zakłady pracy znajdowały się w O organ administracji publicznej właściwy miejscowo do prowadzenia niniejszej sprawy należało ustalić na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 3 k.p.a. Zatem organem administracji publicznej właściwym miejscowo i rzeczowo do wydania decyzji w pierwszej instancji był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w C. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była bezzasadna. W istocie skarżąca kwestionowała dwa elementy sprawy: właściwość organu i zasadność obciążenia jej opłatą, w sytuacji gdy, jej zdaniem, brak podania wagi netto sprzedawanej substancji był uchybieniem niezwiązanym z przeprowadzonymi w laboratorium badaniami fizykochemicznymi pobranej próbki suplementu. W ocenie Sądu właściwość miejscowa została prawidłowo ustalona. Urzędowa kontrola została przeprowadzona w podmiocie posiadającym siedzibę w C – Hurtowni [...] B T. K., co oznacza, że organ I instancji (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C) był właściwy w sprawie podjętych czynności, w tym był właściwy do pobrania próbek. Z kolei właściwość laboratorium, za którego czynności została obciążona skarżąca i wynikała z załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 maja 2010 r. w sprawie wykazu stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne i pomiary ze wskazaniem obszaru (Dz. U. z 2010 r., Nr 55, poz. 336). Zgodnie z cz. II tabeli dotyczącej województwa [...] - wojewódzka stacja sanitarno-epidemiologiczną w K (WSSE) była właściwa do przeprowadzenia badań laboratoryjnych i pomiarów żywności dla powiatu [...]. Skoro czynności kontrolne, w tym badania laboratoryjne przeprowadzone zostały przez jednostki właściwe dla powiatu [...] z uwagi na siedzibę jednostki, którą kontrolowano i z której pobrano próbki suplementu, to postępowanie w tej sprawie w zakresie opłat za czynności kontrolne powinien również prowadzić ten sam organ. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że ze względu na przepisy szczególne podmiotem zobowiązanym do ponoszenia tego typu opłat jest nie - kontrolowana jednostka, ale posiadający siedzibę w innym województwie tzw. podmiot odpowiedzialny z ww. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2014 r., II OSK 2953/12, przepisy dotyczące właściwości organów sformułowane w kodeksie postępowania administracyjnego nie podlegały na przestrzeni obowiązywania Kodeksu znaczącym zmianom. Tymczasem od roku 1960 zmianom uległy formy i sposoby prowadzenia działalności, co powoduje, że nie zawsze możliwym będzie ustalenie właściwości miejscowej organów zgodnie z art. 21 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że zastosowanie wykładni literalnej doprowadzić może do absurdalnych wyników (por. wyroki WSA w Warszawie: z 8 maja 2015 r., VII SA/Wa 111/15 oraz z 7 października 2015 r., VII SA/Wa 694/15, a także wyrok NSA z 29 września 2015, II OSK1408/15; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących zasadności (w ogóle) obciążenia opłatą należałoby zauważyć, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (ust. 1). Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2). Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (ust. 3a). W judykaturze podkreśla się, że zawarte w ww. art. 36 ust. sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA 30 maja 2016 r., II OSK 2281/14 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Z znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania z badań laboratoryjnych nr [...] z 31 sierpnia 2016 r. (przywołanego w sentencji decyzji organu I instancji) próbki pobranej 6 czerwca 2016 r. wynika wyraźnie, że zakwestionowano również znakowanie produktu poprzez brak podania ilości netto produktu (kolumna 6 tabeli sprawozdania). Sąd uznał więc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107§1 i §3 k.p.a. za nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.