III SA/Kr 327/12

Sygn. akt III SA/Kr 327/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 grudnia 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek, Sędziowie WSA Barbara Pasternak, WSA Janusz Kasprzycki (spr.), , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012r., sprawy ze skargi S. G., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 2 lutego 2012r. nr [...], w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2011 r., znak: [...], w sprawie przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego na 1 miesiąc, tj. od 1 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 174,00 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 8, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925). Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2011 r. S. G. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku okresowego w pełnej wysokości, argumentując, że jest w trudnej sytuacji materialnej spowodowaną brakiem środków finansowych i długotrwałym bezrobociem. Na podstawie przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu rodzinnego oraz zebranych dokumentów ustalono, że S. G. spełnia warunki z ustawy o pomocy społecznej do przyznania wnioskowanego zasiłku, bowiem jego miesięczny dochód - na który składa się dodatek mieszkaniowy przyznany na okres 6-ciu miesięcy, tj. od 1 listopada 2011 r. do 30 kwietnia 2012 r. - wynosi 129,00 zł, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które w tym przypadku wynosi 477,00 zł. Ponadto występują okoliczności wymienione w art. 7 pkt 4 ww. ustawy, tj. bezrobocie. W związku z powyższym organ I instancji - Burmistrz - decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], orzekł o przyznaniu S. G. pomocy w postaci zasiłku okresowego na 1 miesiąc, tj. od 1 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 174,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że ośrodek pomocy społecznej w miarę posiadanych środków i możliwości udzielała wsparcia przyznając pomoc w formie zasiłków okresowych i celowych. I tak w bieżącym 2011 r. wnioskodawcy przyznano zasiłek okresowy: na m-c luty w kwocie 176 zł marzec - kwiecień w kwocie 239 zł miesięcznie; na maj w kwocie 238 zł; na czerwiec - lipiec w kwocie 182 zł miesięcznie; sierpień - listopad w kwocie 182 miesięcznie; zasiłek celowy: na marzec – 200zł; na czerwiec 415 zł; na sierpień w kwocie 80 zł oraz zasiłek celowy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 60zł (na kwiecień 2011 r.). Następnie organ I instancji wskazał, że niezależnie od wsparcia ze strony pomocy społecznej, wnioskodawca mógłby przynajmniej na okres przejściowy sam poprawić swoją sytuację finansową poprzez podjęcie pracy oferowanej przez Urząd Miejski (wnioskodawca odebrał skierowanie - jednak nie dokonał w wymaganym terminie niezbędnych badań lekarskich, tłumacząc się odległymi terminami do lekarzy specjalistów oraz brakiem możliwości zarejestrowania). Biorąc pod uwagę wyżej wymienione okoliczności organ stwierdził, że wnioskodawca posiada środki, możliwości i uprawnienia, które właściwie wykorzystane pozwoliły by na poprawę jego sytuacji życiowej. Należą do nich: wiek i stan zdrowia pozwalający na podjęcie pracy zarobkowej, zdobyte wykształcenie (magister prawa) oraz posiadana nieruchomość. Organ wskazał nadto, że wnioskodawca dysponuje odpowiednią wiedzą, zdolnościami organizacyjnymi oraz umiejętnością korzystania ze zdobytego wykształcenia. Świadczą o tym m.in. takie fakty jak to, że wnioskodawca pomaga zgłaszającym się do niego mieszkańcom D poprzez udzielanie porad, w roku 2010 kandydując na stanowisko burmistrza D zarejestrował Komitet Wyborczy Wyborców mgr S. G. - Prawnik czy też w październiku, korzystał ze swych praw i kandydował w wyborach do sejmu RP, tak więc nie można powiedzieć, że wnioskodawca jest osobą niezaradną życiowo i wymaga ciągłego wspierania ze strony pomocy społecznej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. G. podniósł, że decyzja jest niezgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucją RP) i zasadami współżycia społecznego oraz dopuszcza się obrazy art. 3 ustawy o pomocy społecznej i nie gwarantuje zabezpieczenia odnośnie godnego życia. Rozpoznając powyższe odwołanie w uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że S. G. zamieszkuje samotnie, pozostaje zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jedynym jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 129 zł, a zatem dochód ten jest mniejszy aniżeli kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu Kolegium wskazało, że ustawodawca w przepisach określających zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie określa minimalnego okresu, na jaki powinna być przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego pozostawiając decyzję w tej kwestii organowi pomocy społecznej. Przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dodatkowo w odniesieniu do wysokości przyznanej wnioskodawcy pomocy, Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji sprecyzował, iż określając wysokość zasiłku dostosowano ją do możliwości pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Nadto Kolegium wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, a uchylenie tejże decyzji spowodowałoby naruszenie treści ww. artykułu. Kolegium wskazało również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt l OSK 1851/06, w którym sąd stwierdził, że w granicach obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Kolegium podkreśliło również, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów rodzin może jedynie w pewnej mierze ułatwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Natomiast sam fakt spełnienia przez skarżącego kryteriów ustawowych nie oznacza automatyczne, czego żąda skarżący, przyznanie świadczenia w maksymalnej wysokości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie S. G. wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 119/11, w którym sąd stwierdził, że przepis art. 106 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość zmiany decyzji przyznającej pomoc społeczną na korzyść osoby ubiegającej się o taką pomoc, jednakże w sytuacji gdy nastąpią takie zmiany w jej sytuacji dochodowej lub osobistej uzasadniające przyznanie świadczenia w wyższej wysokości. Powyższe warunki zdaniem skarżącego są przez niego spełnione, bowiem w styczniu 2012 r. poniósł on niezbędne opłaty za mieszkanie i ubezpieczenie. Z kolei w lutym będzie musiał zapłacić zaległą opłatę za gaz w wysokości 129 zł oraz za prąd 36 zł i mieszkanie minimum 50 zł. Skarżący podniósł także, że postanowienie sądu z dnia 7 października 2011 r. wydane przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera znacznie bardziej pogłębioną analizę jego sytuacji majątkowej niż w decyzjach organów administracji wydanych w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał również, że art. 67 Konstytucji RP nakłada na państwo i samorządy obowiązek udzielania pomocy osobom potrzebującym. Brak działań organu w zaspokajaniu podstawowych potrzeb świadczy o świadomym działaniu na niekorzyść stron. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowił art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). W świetle ust. 1 powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, "zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny." W ust. 2 i 3 art. 38 ustawy o pomocy społecznej zawarto zasady, co do ustalenia wysokości zasiłku okresowego. W ust. 2 określono jego maksymalną wysokość, zaś w ust. 3 minimalną. Maksymalną wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a jej dochodem (ust. 2 pkt 1), natomiast minimalną, nie mniej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby (ust. 3 pkt 1). W zakresie dotyczącym wysokości zasiłku okresowego organ administracji publicznej działa więc w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro w przepisach ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił maksymalną i minimalną jego wysokość. W sytuacji, gdy ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy, wskazanymi m.in. w przepisach art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o tę pomoc (art. 2 ust. 1), zaś rodzaj, forma i rozmiar tej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), przy czym występujący o pomoc jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie ograniczona jest zatem do ustalenia, czy orzekający w danej sprawie organ administracji wskazał jakimi kryteriami kierował się określając wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego. Działanie w ramach uznania administracyjnego co do wysokości zasiłku okresowego ograniczone jest bowiem nie tylko postanowieniami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ale także zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej. Trafnie stwierdza w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2006 r., sygn.. akt I SA/Wa 603/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że " O tym więc, czy zasiłek ten będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Trzeba przecież mieć na uwadze, iż zadaniem pomocy społecznej nie jest udzielanie świadczeń pieniężnych w celu zapewnienia świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, lecz służenie mu pomocą, aby poprzez wspólne działania (państwa i uprawnionego) zlikwidować nie tylko skutki, ale przede wszystkim przyczynę trudnej sytuacji życiowej jego rodziny." W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy wskazuje, że organy w sposób dostateczny wykazały motywy podjętych rozstrzygnięć, które mieszczą się w celach i zadaniach pomocy społecznej. Wskazały, że sytuacja skarżącego pozwala na poprawę jego sytuacji życiowej, zwłaszcza biorąc pod uwagę jego wykształcenie prawnicze, w tym umiejętność wykorzystywania posiadanej w tym zakresie wiedzy (świadczenie porad prawnych), wiek, stan zdrowia, potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, czy też posiadaną nieruchomość. Zaakcentowały, że w świetle tych ustaleń skarżący nie jest osobą niezaradną życiowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy podkreśliło dobitnie subsydiarność pomocy społecznej, a więc ten aspekt, że pomoc ta ma jedynie ułatwić przezwyciężenie chwilowych trudności w jakich znajduje się wnioskodawca. Wobec powyższego brak jest podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu przekroczenia ram uznania administracyjnego w sytuacji, gdy organy wskazały w oparciu o jakie kryteria przyznały skarżącemu zasiłek okresowy w minimalnej wysokości. Z uzasadnień kontrolowanych decyzji wynika, że organy pomocy społecznej dostrzegają trudną sytuację skarżącego. Z akt wynika, że jest on objęty systematyczną pomocą społeczną w miarę posiadanych środków i możliwości. Skarżącemu przyznano szereg zasiłków celowych i okresowych, nie mniej jednak mimo oferowania mu propozycji pracy przez Urząd Miejski w D nie wykonał stosownych badań lekarskich, co powoduje, że organy nie mogły tej postawy ocenić jako przejawu aktywności skarżącego w przezwyciężeniu trudności w jakich się znalazł. Kontrolowane decyzje odpowiadają zatem prawu. Nie można także pominąć w tej sprawie również aspektu związanego z zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego, co miało miejsce już na etapie odwoławczym, a co trafnie zostało podniesione przez Kolegium w decyzji odwoławczej. Podniesiony przez skarżącego argument związany z koniecznością zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie jest zasadny, gdyż przepis ten dotyczy zupełnie innych stanów faktycznych i prawnych. Rozstrzygnięcie przewidziane w przepisie art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej posiada co do zasady charakter konstytutywny, a zatem wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Możność nadania mocy wstecznej decyzji zmieniającej bądź uchylającej przyznane jednostce prawo ma charakter wyjątkowy i dlatego musi wyraźnie wynikać z przepisów. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera natomiast podobnego zezwolenia. Powyższy pogląd został w pełni zaakceptowany w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1582/09, tamże). Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP, bo pomoc przez państwo jest świadczona. Zasadnie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, że "Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych." (wyrok NSA z 24 sierpnia 2008 r., sygn.. akt I OSK 741/11; LEX nr 1068534). "Przepis art. 67 Konstytucji RP ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa."(wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn.. akt I OSK 1771/10; LEX nr 1070795.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.