III SA/Kr 333/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. r. sygn. [...] o skierowaniu B. O. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem w zakresie kategorii B, B+E, C, C+E, D i D+E w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 23 listopada 2015 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 12 listopada 2015 r. o skierowanie B. O. na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. We wniosku wskazano daty i miejsca naruszeń przepisów ruchu drogowego przez kierującego, oraz uzyskaną za każde naruszenie liczbę punktów karnych. Kolejno, pismem z dnia 24 listopada 2015 r. Prezydent Miasta zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu w związku z uzyskaniem łącznie 30 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 15 lipca 2014 r. do 9 maja 2015 r. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, strona w piśmie z dnia 5 grudnia 2015 r. poinformowała, że była już skierowana na badanie psychologiczne, w następstwie którego uzyskała orzeczenie z dnia 8 sierpnia 2015 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ l instancji wydał [...] 2015 r. decyzję, znak [...], kierującą B. O. na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. O., działając przez pełnomocnika. Odwołujący zarzucił organowi nieuwzględnienie okoliczności odbycia szkolenia redukującego liczbę punktów karnych, oraz błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do ich przekroczenia powyżej 24. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku odwołującego się o skorygowanie i zmniejszenie liczby punktów za naruszenia ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 21 stycznia 2016 r. Organ wskazał na bezwarunkowy, wynikający z przepisu art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami obowiązek skierowania przez starostę na badania psychologiczne osoby, która przekroczyła liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawowym dowodem w sprawie jest dowód z dokumentu urzędowego - wniosku Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 12 listopada 2015 r. o skierowanie B. O. na badania psychologiczne, w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższego dowodu, który nie został skutecznie przez stronę wyeliminowany czy podważony wynika wprost, że w dniu jego sporządzenia strona przekroczyła limit 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (30 punktów). Wbrew stanowisku wyrażonym w odwołaniu, nie ma w ocenie organu II instancji jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że strona dopuściła się szeregu naruszeń w ruchu drogowym wobec czego powinna ponieść konsekwencje przewidziane w przepisach prawa. Jak wskazał organ, doszło zatem do spełnienia dyspozycji normy prawnej przewidzianej w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Stąd też organ l instancji obowiązany był wydać decyzję o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne. Ponadto wskazano w uzasadnieniu, że decyzja o której mowa należy do tzw. decyzji związanych tj. w sytuacji gdy wypełniona zostaje dyspozycja powołanego przepisu (w tym wypadku przekroczenie 24 pkt za naruszenie przepisów ruchu drogowego) organ ma obowiązek skierować uczestnika ruchu drogowego na badania psychologiczne. Ustawodawca nie pozostawił organom administracji żadnego luzu interpretacyjnego w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieuwzględnienia odbycia szkolenia, korygującego liczbę punktów "na koncie" kierowcy, Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że szkolenie takie nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, wskazując na dyspozycję § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (DZ.U. z 2012 r., poz. 488). Jak wskazał organ, z akt sprawy bezspornie wynika, że B. O. uzyskał łącznie 30 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 15 lipca 2014 r. do 9 maja 2015 r., zaś szkolenie odbył w dniu 11 maja 2015 r., zatem decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest prawidłowa. Ponadto odrębnym postanowieniem z tego samego dnia, [...] orzeczono o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia 21 stycznia 2016 r. nie zgodził się B. O. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji, powielając zarzuty odwoławcze, zarzucił naruszenie: - art. 130 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odbycie przez kierowcę szkolenia nie spowodowało zmniejszenia ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, - § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego niewłaściwe zachowanie i przyjęcie, iż wpis ostateczny dotyczący liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu został zamieszczony w dniu 9 maja 2015 roku, pomimo, iż wyrok Sądu Rejonowego w sprawie do sygn. akt: [...] zapadł w 17 września 2015r., i uprawomocnił się po tej dacie, - § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w zw. z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwą interpretację polegającą na tym, że przepis ustawy zezwala na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia a nie określa okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Zdaniem skarżącego odbycie szkolenia powinno mieć wpływ na toczące się postępowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b), starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący w okresie od 15 lipca 2014 r. do 9 maja 2015 r. przekroczył liczbę 24 punktów przypisanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Okoliczność ta bezspornie wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r., poz. 1137) to Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przypisując określonemu naruszeniu odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie jednego roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że przypisana mu ilość punktów winna ulec zmniejszeniu z uwagi na odbyte szkolenie w trybie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Należy przy tym wyjaśnić, że poglądy wyrażone w przywołanych w skardze orzeczeniach sądowoadministracyjnych nie znalazły aprobaty w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostępnych w Internecie - z dnia 16 grudnia 2010r. (sygn. akt I OSK 275/10), z dnia 31 marca 2011r. (sygn. akt I OSK 1013/10), z dnia 15 marca 2012r. (sygn. akt I OSK 413/11), z dnia 22 marca 2011r. (sygn. akt I OSK 723/10) wyrażony jest pogląd, że w przypadku, gdy kierowca odbywa szkolenie w trybie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym już po przekroczeniu 24 punktów nie może skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu i liczba przypisanych mu punktów nie może być pomniejszona z uwagi na odbyte szkolenie. Użyte w treści powołanego przepisu art. 124 ust.1 pkt 2 lit. b sformułowanie "podlega" oznacza, iż decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu nie są pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Zatem zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca jest bowiem poddawany obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji, skierowaniu na badania psychologiczne a także ponosi inne konsekwencje wynikające z przepisów. Przy czym podnieść należy, iż powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny analizował przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a nie rozporządzenia wykonawczego dotyczącego postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Odnosząc się natomiast do kwestii przypisania punktów, co do których orzekał później sąd powszechny, wskazać jedynie należy, że przepisy przywołanego rozporządzenia, które z mocy art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami mają zastosowanie w niniejszej sprawie, regulują kwestie dotyczące wpisów ostatecznych i tymczasowych, dokonywanych przed prawomocnym rozstrzygnięciem w przedmiocie naruszenia przepisów ruchu drogowego przez uprawniony organ. Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2012 r. wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie naruszenia w postępowaniu dyscyplinarnym, przed wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w ust. 1, do ewidencji wprowadza się niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informacje o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem (§ 4 ust. 2). Natomiast stosownie do § 4 ust. 4 przywołanego rozporządzenia wpis tymczasowy staje się wpisem ostatecznym po stwierdzeniu naruszenia rozstrzygnięciem, o którym mowa w ust. 1. Z przedstawionej regulacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotną datą jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego. Natomiast wpis punktów do ewidencji, będący konsekwencją naruszenia przepisów, ma jedynie charakter techniczny a data dokonania wpisu w żadnym wypadku nie ma wpływu na ustalanie rocznego terminu, po upływie którego wpisane do ewidencji punkty podlegają usunięciu. Jeśli chodzi o wpis tymczasowy do ewidencji, to również odnosi się on do naruszenia przepisów ruchu drogowego w konkretnej dacie, a jego różnica z wpisem ostatecznym jest taka, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o naruszeniu przepisów ruchu drogowego, za które dokonano wpisu tymczasowego, nie można wywodzić skutków z tego wpisu w postaci zatrzymania prawa jazdy. Z tego powodu przyznane na przestrzeni 1 roku punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego, mającego zarówno charakter wpisu tymczasowego jak i ostatecznego, nie mogą być z ewidencji usunięte do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o naruszeniu przepisów ruchu drogowego objętego wpisem tymczasowym, gdyż zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, dokonanych wpisów nie wykreśla się, jeżeli kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punków przekroczyłaby 24 punkty. Podkreślić jednocześnie należy, że - jak wyjaśniono wyżej - art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jednoznacznie określa, iż organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym jest Policja. Tylko ten organ zatem jest uprawniony zarówno do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak i do ich usuwania. Przy czym czynności ewidencyjne mają charakter czynności materialno-technicznych, które mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 1087/05, Lex nr 275433) strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do organu o podjęcie określonego aktu i czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie - nie jest uprawniony do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję (Policję) i podejmuje rozstrzygnięcie opierając się o dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym. Skoro skarżący kwestionował wpisy w ewidencji kierowców prowadzonej przez policję, mógł wystąpić do tego organu o usunięcie wcześniej wpisanych punktów, a w razie odmowy bądź też milczenia organu, skorzystać z przysługującej skargi do sądu. Jeżeli jednak z tej drogi nie skorzystał, to w postępowaniu dotyczącym skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie może skutecznie kwestionować ilości punktów wpisanych do ewidencji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12, ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. On tylko również ma kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. W nawiązaniu do powyższego wypada przywołać stanowisko R.A.Stefańskiego zaprezentowane w Komentarzu do art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Lex-el.), na podstawie przywoływanego przez siebie orzecznictwa, że "czynności materialno-techniczne z art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, określane jako czynności ewidencyjne, podlegają kontroli sądowej". Z tym stwierdzeniem należy się w pełni zgodzić. Skarżący miał zatem możliwość uruchomienia określonej procedury przed właściwym organem policyjnym, mającej na celu ewentualne zmniejszenie liczby punktów, jednak z tej możliwości nie skorzystał. Starosta z kolei nie może ingerować samodzielnie w rejestr policyjny i nie może arbitralnie decydować o tym, czy punkty są kierowcy przypisane prawidłowo, czy nie. Odbycie przez skarżącego szkolenia już po przekroczeniu liczby 24 punktów nie mogło zatem spowodować anulowania negatywnych dla niego skutków prawnych, które powstały z mocy ustawy z chwilą przekroczenia wskazanego pułapu punktów. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa a zarzuty skargi jako nie mające oparcia w przepisach prawa nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.