III SA/Kr 342/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Hanna Knysiak-Sudyka NSA Krystyna Kutzner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi S. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" w K na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 15 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala. Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie wydane przez ten organ w I instancji z dnia [...] 2015 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] 2015 r. nr [...] wymierzającej S. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "A" w K – dalej skarżący - karę pieniężną za urządzanie gier na dwóch automatach poza kasynem gry. Podstawę prawną odmowy zawieszenia postępowania stanowił art. 201 § 1 pkt 2 i art. 216 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2015.613) w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. 2015.612. Powyższe postanowienia zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy: Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Obligatoryjne zawieszenie postępowania następuje wyłącznie w przypadkach określonych w art. 201 § 1 ww. ustawy. W sytuacji zaistnienia zdarzenia lub stanu wymienionego w tym przepisie organ podatkowy zawiesza postępowanie. Wyjaśnił, że z zagadnieniem wstępnym, zwanym też kwestią wstępną lub prejudycjalną, mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd pozostaje w takim związku z postępowaniem administracyjnym, iż bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Natomiast to, czy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd, a więc ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, należy do organu administracyjnego (por. wyrok NSA III SA 2307/98). W ocenie organu, fakt przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu wskazanych przez skarżącego pytań prawnych nie daje podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania, gdyż pytania te nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Trybunał nie jest sądem, a hipotetyczna możliwość orzeczenia o niekonstytucyjności przepisu związana tylko ze złożeniem stosownego pytania nie stanowi zagadnienia wstępnego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2007r., sygn. akt: II GSK 407/06, LEX nr 351115). Zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją RP nie powoduje – zdaniem organu - obowiązku zawieszenia przez organ podatkowy postępowania podatkowego na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa, uprawdopodobniona jedynie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do stwierdzenia, że powstało zagadnienie wstępne. Organ wskazał, że obowiązująca zasada szybkości i ekonomii postępowania oraz zasada domniemania konstytucyjności przepisu do czasu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności z ustawą zasadniczą przemawia za nieuznaniem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym za zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), w którym zakwestionowany przepis miałby być podstawą rozstrzygnięcia. Dopóki bowiem przepis prawa podatkowego nie utraci mocy obowiązującej, dopóty musi być stosowany przez organy podatkowe, co wynika z zasady praworządności. Prawa strony są przy tym chronione poprzez możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, gdyby przepis przestał obowiązywać w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 240 § 1 pkt 8 O.p.) Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie karno-skarbowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, a wynik postępowania o czyn z art. 107 Kodeksu karnego skarbowego nie ma wpływu na postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na ww. postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie postanowienia, mimo istnienia podstaw do kolejnego zawieszenia postępowania w związku z toczącym się równolegle postępowaniem karnym skarbowym przeciwko skarżącemu znak [...]; - naruszenie art. 217 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez nie pełne wskazanie w uzasadnieniu postanowienia podstawy faktycznej; - naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 120 Ordynacji podatkowej zasady zaufania do organu z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej oraz zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 127 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie nieuzasadnionych, arbitralnych postanowień, nie znajdujących racjonalnego uzasadnienia w obowiązującym w sprawie stanie faktycznym, godzącym w zaufanie skarżącego do organu. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż ani pytania kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, ani postępowania karne skarbowe nie stanowią przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego i procesowego. W oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w prowadzonym przed Dyrektorem Izby Celnej postępowaniu w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za urządzanie gier na dwóch automatach poza kasynem gry, wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2015.613), uzasadniające zawieszenie tego postępowania. W ocenie skarżącego, na kanwie niniejszej sprawy wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy przed organem celnym dotyczącej wymierzenie jemu kary pieniężnej, o której wyżej mowa. Wynik ten uzależniony jest od prawnego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygnaturze P 32/12. Z kolei w ocenie Dyrektora Izby Celnej, w rozpatrywanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Sąd rozstrzygając zaistniały spór w pełni podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, jako zgodne z prawem. Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia, gdy łącznie ziszczą się cztery przesłanki, a mianowicie: 1) wyłoni się ono w toku postępowania, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji i związek ten musi mieć charakter bezpośredni (wyroki NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt: II FSK 1891/11 i z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt: II GSK 627/10). Przez "zagadnienie wstępne" należy zatem rozumieć zagadnienie, którego rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w tej konkretnej, toczącej się sprawie. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej, że związek między "zagadnieniem wstępnym" a rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji musi być bezpośredni. Jeżeli "zagadnienie wstępne" wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Mogą się z nim wiązać określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt: I FSK 536/09). Mając powyższe rozważania na uwadze należy stwierdzić, że zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie toczącej się sprawy. W rozpatrywanej sprawie, jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, skarżący wskazał na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 32/12 - dotyczyło podwójnej penalizacji osoby fizycznej za ten sam czyn, która ewentualnie mogłaby wystąpić przy prowadzeniu postępowania karnego z art.107 § 1 lub 107 § 4 Kodeksu karnego skarbowego i kary pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych. Ponadto należy zauważyć, że postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1979/11 zostało zakończone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt: P 32/12, zgodnie z którym Trybunał orzekł, że art. 89 ust. 1 i ust.2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy, są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stanowisko to potwierdza autonomię analizowanego postępowania administracyjnego w stosunku do karno-skarbowego, co oznacza, że postępowania te mają odmienny charakter i cele, dlatego nie można zarzucić, że prowadzą do zdublowania kary tj. podwójnego ukarania. Reasumując należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, gdyż nie stwierdzono takich zależności między toczącym się przed organem celnym postępowaniem w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, a wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie wskazanej przez skarżącego, które stanowiłoby przeszkodę uniemożliwiającą rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji. Sam fakt wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw prawnych i nie stanowi uzasadnionych przesłanek do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie wydane w innym postępowaniu niż w prowadzonej sprawie, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Na marginesie należy zwrócić uwagę na treść art. 203 Ordynacji podatkowej, zgodnie, z którym organ podatkowy, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 201 § 1 pkt 2, wzywa równocześnie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli zaś strona nie wystąpiła do właściwego organu lub sądu w wyznaczonym terminie, organ podatkowy z urzędu zwróci się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Przytoczony wyżej przepis określa prawa i obowiązki strony oraz organu w przypadku zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Ustawodawca w opisanej sytuacji nie przewidział możliwości wystąpienia przez organ administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego, a nadto nie uzależnił zastosowania instytucji zawieszenia postępowania od oczekiwania na orzeczenie tego Trybunału. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt: I SA/Bk 372/15, nie ma podstaw prawnych dla stanowiska, że w każdej sprawie, której dotyczyć może wydanie w przyszłości orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, organy winny zawieszać postępowanie, traktując rozstrzygnięcie Trybunału, jako prejudykat. Powyższa argumentacja dodatkowo potwierdza trafność stanowiska Dyrektora Izby Celnej wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Zawieszenie postępowania jest instytucją wyjątkową, tamującą bieg postępowania i opóźniającą rozstrzygnięcie sprawy, dlatego powinna mieć miejsce wyłącznie w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Przypadki, w których można zastosować instytucję zawieszenia postępowania zostały wyczerpująco określone w przepisach i niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja tych przepisów. Pamiętać bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada szybkości i ekonomii postępowania oraz zasada domniemania konstytucyjności przepisu do czasu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności z Konstytucją. Z tych względów postępowania toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowią "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w postępowaniu, w którym zakwestionowany przepis miałby stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Prawa strony w takich przypadkach są jednak chronione; jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzeknie, że przepis na podstawie którego organy administracyjne orzekały w sprawie, jest niezgodny z Konstytucją RP, strona ma możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Ta okoliczność również potwierdza słuszność stanowiska Dyrektora Izby Celnej zajętego w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że sam fakt zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stwarza obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie i nie tamuje rozpatrzenia sprawy dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Z tych samych powodów powyższego stanowiska nie mogła zmienić argumentacja skarżącego odnosząca się do toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego skarbowego, a to z uwagi na odmienny charakter i cele obu tych postepowań. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w sposób zgodny z prawem odmówił skarżącej zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.