III SA/Kr 356/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2023 r. nr SKO.SR/4111/1388/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 27 listopada 2023 r. Burmistrz M. odmówił skarżącej (A. Z.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Organ stwierdził, że orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 5 czerwca 2023 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji matki skarżącej nie wskazywało aby jej niepełnosprawność powstała z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) - dalej określanej jako: "u.ś.r.". Nie został tym samym spełniony ustawowy warunek przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto skarżąca nie wykazała istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z aktywności zawodowej (zrezygnowała z zatrudnienia z dniem 20 marca 2009 r. z powodu wypadku przy pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dalej organ podał, że sprawowana nad matką opieką powodowała, że skarżąca nie była w stanie podjąć żadnego zatrudnienia (matka skarżącej chorowała na nowotwór (była po radioterapii), cukrzycę, nadciśnienie, zwyrodnienie stawów, miała problem z pamięcią, nietrzymaniem moczu. W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust.1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 28 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że ustalenie daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej, nie mogło stanowić przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, zgodnie z którym, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji. Rozstrzygnięcie organu I instancji było w ocenie Kolegium mimo to prawidłowe, gdyż skarżąca nie spełniła ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca wykazała wcześniejsze zatrudnienie, które było ostatnim w 2009 r. Nie podejmowała żadnego zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką, z którą mieszka. Przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który z mocy prawa w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach. Brak było również związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą, a koniecznością opieki nad osobą wymagającą opieki, gdyż sytuacja rodzinna oraz zakres opieki, którą sprawowała skarżąca nie były tego rodzaju, żeby zmuszały ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką był do pogodzenia z możliwością podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenia decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 u.ś.r. - "osobie bezrobotnej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne". Skarżąca podała, że przez wiele lat sama się leczyła i z uwagi na stan zdrowia musiała na jakiś czas zrezygnować z zatrudnienia. Przeszła wiele operacji ratujących zdrowie. Gdy jej stan zdrowia uległ na tyle poprawie, że mogła wrócić do pracy zachorował jej tata, którym opiekowała się praktycznie sama, gdyż już wtedy jej mama podupadała na zdrowiu. Podała, że jest jedynaczką, a jej ojciec zmarł po długiej i ciężkiej chorobie. Zachorowała też matka, która przeszła ciężką operację usunięcia nowotworu oraz długą radioterapię, której skutkiem ubocznym jest ogromny obrzęk limfatyczny nóg. Matka ma ogromne problemy z chodzeniem, nie wychodzi z domu, a po domu porusza się z trudem. Rodzina mieszka dalej, a ta która jest na miejscu sama wymaga opieki i pomocy drugiej osoby. Zdaniem skarżącej, krzywdzące jest stwierdzenie, że opieka nad chorym rodzicem jest jej obowiązkiem, gdyż ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, a także powoływanie się na wiek mamy. Zdaniem skarżącej dużo osób w podeszłym wieku jest samodzielnych, pełnych zdrowia i sił. Natomiast złośliwy nowotwór nie jest chorobą związaną z wiekiem. To choroba nieuleczalna, a operacja i radioterapia jedynie przedłużają życie okupione licznymi skutkami ubocznymi. Matka jest osobą obłożnie chorą, jej stan z dnia na dzień się pogarsza. Choruje na nowotwór, cukrzycę, nadciśnienie, jest pampersowaną, ma ogromny obrzęk limfatyczny co uniemożliwia jej chodzenie, ma coraz bardziej powiększającą się przepuklinę pępkową, przez którą nie może nic podnosić, ani schylać się. Nie może mieć operacji usunięcia przepukliny dopóki organizm po radioterapii nie oczyści się (około 3 lata od skończenia radioterapii). Matka ma też kłopoty z pamięcią. Skarżąca wskazała, że nie może zostawić matki samej na parę godzin. W zakresie wykonywanych czynności podaje mamie jedzenie, pilnuje by przyjmowała leki w określonych godzinach, pali w piecu, robi zakupy, sprząta, załatwia wszystkie sprawy urzędowe, rachunki, zawozi mamę do lekarza, udziela wsparcia psychicznego, które jest bardzo potrzebne osobie chorej - wspólne przebywanie, rozmowa, pomoc w codziennych czynnościach, udzielanie wskazówek, a wręcz kontrola. Sprawuje nad mama całodobową opiekę. W związku z tym, nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej, pomimo istniejących miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Jest zarejestrowana w urzędzie pracy aby zachować ciągłość składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem skarżącej, organy błędnie interpretują przepisy dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom pobierającym zasiłek dla bezrobotnych. Taki wniosek płynie z najnowszych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych m.in. w Gdańsku i Łodzi. Kwestia wzajemnych relacji między świadczeniem pielęgnacyjnym, a zasiłkiem dla bezrobotnych była rozstrzygana przykładowo w wyrokach: III SA/Gd 1120/20, III SA/Gd 818/20, III SA/Gd 956/20, III SA/Gd 1182/20, II SA/Łd 913/20. Skarżąca powoła się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie III SA/Kr 326/22 podkreślając, że dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje, czy opiekun we wcześniejszym okresie pracował i jaki był charakter jego zatrudnienia. Status osoby bezrobotnej nie może eliminować osoby starającej się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z grona osób, którym to świadczenie przysługuje. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca uprawdopodobniła, że poprzednie okresy niepodejmowania aktywności zawodowej (rekonwalescencja po wypadku w pracy i opieka nad ojcem) nie stanowiły przeszkody w uznaniu, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium dokonało natomiast dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów co do zakresu koniecznych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnej matki skarżącej. Z akt postępowania wynika, że skarżąca pracowała w K. (straż miejska) i 9 maja 2008 r. doszło do wypadku w pracy na terenie pomieszczeń straży miejskiej. W konsekwencji skarżąca przebywała na długotrwałym zwolnieniu, co w rezultacie spowodowało rozwiązanie umowy o pracę przez Straż Miejską z powodu wyczerpania prawa do zasiłku. Skarżąca po powrocie do rodzinnego domu w B. opiekowała się schorowanym ojcem, a następnie po jego śmierci – opiekowała się niepełnosprawną (w stopniu znacznym) matką. Skarżąca jako jedynaczka, w ocenie pracownika socjalnego sporządzającego wywiad środowiskowy, z uwagi na opiekę nad matką nie była w stanie podjąć zatrudnienia. Wbrew tym wnioskom, Kolegium uznało, że skarżąca nie uprawdopodobniła związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a faktem sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką z uwagi przede wszystkim na zakończony w 2009 r. okres pracy zawodowej. W ocenie Sądu Kolegium po pierwsze właściwie nie wyjaśniło, dlaczego przyjęło odmienną ocenę (niż ocena pracownika socjalnego, a nawet ocena organu I instancji), że "Pani A. nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia, w związku ze sprawowaniem opieki nad mamą, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności" (uzasadnienie decyzji organu I instancji). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie Sądu, słuszne było przy tym stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Odnosząc się natomiast do pozostałych okoliczności sprawy to należałoby podkreślić, że stan faktyczny sprawy co do stanu zdrowia matki skarżącej był o tyle niesporny, że zasadniczo Kolegium nie kwestionowało wymaganego stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium stosunkowo długi okres bezczynności zawodowej skarżącej, a także rzeczywisty zakres czynności opiekuńczych – świadczył o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad matką. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że bez znaczenia pozostaje, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., I OSK 781/22). Co więcej, sądy administracyjne wskazują, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego (korzystniejszego), stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiały w dacie złożenia wniosku wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie powinien był czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21). Słusznie więc skarżąca wskazywała, że sam fakt bycia osobą bezrobotną sam w sobie nie wyłączał możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu Kolegium dowolnie też oceniło, że skarżąca, która poprzednio pracowała w K. jako strażnik miejski, a z uwagi na opiekę nad ojcem, a następnie nad matką przeniosła się do B. k. M. – jest w stanie pogodzić tę opiekę (i to nad osobą, która praktycznie się nie porusza; boryka się ze skutkami po radioterapii, ma problemy z oddawaniem moczu) z jakakolwiek pracą w najbliższej okolicy – trudno byłoby bowiem pogodzić opiekę nad matką w B. z dojazdami i pracą w K. Ocena związku przyczynowo-skutkowego dokonana przez Kolegium z pominięciem wyjaśnienia, dlaczego tego typu ustaleń organ nie wziął pod uwagę - została zdaniem Sądu dokonana dowolnie, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że uchybienie przez organy powołanym normom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu i ocenią, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku.