III SA/Kr 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy postanawia: I. skargę odrzucić II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. G. - Kancelaria Adwokacka K ul. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Skarżący A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 20 lutego 2012 r. skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.U. Woj. z dnia 5 grudnia 2007 r., nr 850, poz. 5589 ze zm.). W skardze napisano, że uchwała powyższa przekreśla starania skarżącego o lokal z zasobów Gminy i jako taka jest nieprawidłowa. Dopuszcza przy tym dowolność w interpretowaniu sytuacji osoby ubiegającej się o lokal komunalny. Pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego adwokat A. G. wyjaśnił – w odpowiedzi na wezwanie Sądu – że pismo skarżącego z dnia 9 grudnia 2011 r. zatytułowane "skarga" w swej treści kwestionuje przepisy uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy jako dyskryminujące skarżącego i stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a pismo z dnia 28 grudnia 2011 r. stanowi uzupełnienie wezwania do usunięcia naruszenia praw. Stanowisko powyższe pełnomocnik skarżącego podtrzymał w piśmie procesowym z dnia 12 marca 2013 r. dodając jednocześnie, że Rada Miasta udzieliła skarżącemu odpowiedzi jedynie na pismo z dnia 28 grudnia 2011 r. Odpowiedź ta została zawarta w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zarówno ogólna regulacja art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, jak i regulacja szczególna art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiąca, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przewidują wymóg przed wniesieniem skargi do Sądu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zrealizowanie ustawowego wymogu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy analizować i oceniać w każdym indywidualnym przypadku uwzględniając przy tym charakter uchwały (bądź zarządzenia) podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która narusza w ocenie skarżącego jego interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma do niej zastosowanie cytowany wyżej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W pierwszej kolejności oceny wymaga, czy skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd pismem z dnia 26 lipca 2012 r. wezwał pełnomocnika skarżącego o przedstawienie dowodu na dokonanie takiego wezwania. Pełnomocnik skarżącego kategorycznie w dwóch pismach procesowych z dnia 2 sierpnia 2012 r. i z dnia 12 marca 2013 r. wyjaśnił, że pismo skarżącego z dnia 9 grudnia 2011 r. zatytułowane "skarga" w swej treści kwestionuje przepisy uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy jako dyskryminujące skarżącego i stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a pismo z dnia 28 grudnia 2011 r. stanowi jedynie uzupełnienie wezwania do usunięcia naruszenia praw. Sąd kierując się stanowiskiem fachowego pełnomocnika wyjaśniającego wolę skarżącego oraz dążąc do zagwarantowania skarżącemu prawa do sądu przyjął – pomimo nieprecyzyjnego charakteru pisma z dnia 9 grudnia 2011 r. – że skarżący wyczerpał wymóg wystąpienia z wezwaniem do Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i uczynił to pismem z dnia 9 grudnia 2011 r., które tego samego dnia wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta. Urząd gminy (urząd miasta) rozumiany jako zorganizowany zespół osób, przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji należy traktować jako jednostkę nie służącą wyłącznie do obsługi organu wykonawczego gminy, ale i do obsługi rady gminy (zob. komentarz do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w: W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu" (postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 2694/12, LEX nr 1248464). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 910/11 a także w postanowieniach z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/06, z dnia 24 czerwca 2008 r., II OSK 338/08 oraz z dnia 4 marca 2009 r., II OSK 1236/08. Należy zatem przyjąć, że pismo datowane na dzień 9 grudnia 2011 r. zostało skutecznie wniesione do Rady Gminy. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Mając powyższe na uwadze należy ustalić, czy właściwy organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie z dnia 9 grudnia 2011 r. W ocenie sądu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie może być udzielona przez którykolwiek organ gminy, lecz przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania. Wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie ma bowiem wyłącznie charakteru wymogu formalnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz jego istotą jest skłonienie organu, który podjął zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do ponownego przeanalizowania zasadności wydanego aktu z punktu widzenia zarzutów podniesionych w wezwaniu i do ich ewentualnego uwzględnienia. W sytuacji zaskarżenia uchwały rady gminy, to ona powinna udzielić odpowiedzi na wezwanie, a w sytuacji zaskarżenia zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta), to wójt (burmistrz, prezydent) powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Podkreślić także należy, że nie można wykluczyć sytuacji konfliktu pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym i kontrolnym gminy, co dodatkowo umacnia tezę o konieczności udzielenia odpowiedzi na wezwanie przez właściwy organ. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 wyraził pogląd, że "jakkolwiek w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, to skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie. (...) O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nieprzekazania radzie wezwania i nie zajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie". Podobne stanowisko prezentował NSA już wcześniej podkreślając w postanowieniu z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 545/92, publ. Wspólnota z 1992 r., nr 34, s. 21), że "wezwanie będzie bezskuteczne, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia, albo gdy nie wypowie się w tym przedmiocie w terminie, jaki obowiązuje do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym". Również w doktrynie prawa podkreśla się, że "o bezskuteczności wezwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można mówić dopiero wówczas, kiedy organ gminy, który podjął daną uchwałę i został wezwany przez podmiot - który twierdzi, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie - do usunięcia tego naruszenia, odmówił uchylenia lub zmiany swojej uchwały, lub też w terminie określonym w art. 35 § 3 ab initio k.p.a. nie udzielił wzywającemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia i nie wskazał nowego terminu udzielenia odpowiedzi na wezwanie, jak tego wymaga art. 36 k.p.a." (zob. T. Woś: Glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, publ.: PiP z 1995 r., nr 2, s. 108, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 244). Z akt sprawy wynika, że Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 23 stycznia 2012 r. podpisane przez Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa z upoważnienia Prezydenta Miasta. Z jednoznacznej treści tego pisma wynika, że zawiera ono odpowiedź na pismo z dnia 28 grudnia 2011 r. Nie jest to jednak odpowiedź rady miasta na wezwanie strony skarżącej. Pisma tego nie można uznać za odpowiedź na wezwanie również z tego względu, że nie ma ono formy uchwały Rady Miasta, a tylko w takiej formie rada gminy jako organ kolegialny może wyrażać swoje stanowisko. Zgodnie z przytoczonymi wyżej poglądami prezentowanymi w orzecznictwie – które Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela - zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez inny organ niż rada gminy i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nie zajęcia w sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy (rada miasta) nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie (por. także: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008 r., II SA/Kr 364/08, LEX nr 507304, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2009 r., I SA/Kr 1354/08, LEX nr 588860). Skoro Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie datowane na dzień 9 grudnia 2011 r., to skarga powinna być wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, tj. najpóźniej w dniu 7 lutego 2012 r. (wtorek). Tymczasem skarga sporządzona została w dniu 20 lutego 2012 r. i w tym samym dniu wpłynęła na dziennik podawczy Urzędu Miasta. Oznacza to, że skarga została zarówno sporządzona, jak i wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 461).