III SA/Kr 378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. M., P. W., K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Klubu A z siedzibą w Z do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 22 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta z [...] 2011 r. odmawiające dopuszczenia Klubu A z siedzibą w Z do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy miejskiej K przy posesji nr [...] w Z bez zezwolenia zarządcy drogi - w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach: pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. Klub A w Z wniósł o dopuszczenie do udziału w sprawie na podstawie art. 31 k.p.a. wskazując, że jednym z jego celów statutowych jest dbałość o rozwój [...] i o interesy jego mieszkańców, a nielegalnie wzniesiona budowla (schody) godzi w te interesy. Postanowieniem z [...] 2011 r. Burmistrz Miasta odmówił dopuszczenia Klubu A z siedzibą w Z do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy miejskiej K przy posesji nr [...] w Z bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem organu pierwszej instancji brak jest merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej, która złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie (pismo z 4 stycznia 2012 r.) Klub A z siedzibą w Z domagał się jego uchylenia lub zmiany poprzez dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie jest możliwa weryfikacja istnienia lub nieistnienia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skargę na powyższe postanowienie G. M., P. W. i K. W., będący stronami postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy miejskiej K przy posesji nr [...] w Z bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że istnieje podstawa do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, art. 136 k.p.a. przez jego niezastosowanie i art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że mogą istnieć przesłanki do uznania Klubu A jako strony postępowania dotyczącego naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim jednak sąd administracyjny bada, czy są spełnione przesłanki dopuszczalności skargi, gdyż dopiero pozytywna konstatacja w tej kwestii pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu brak jest przesłanki dopuszczalności skargi w znaczeniu ścisłym w postaci legitymacji skarżącego do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższa przesłanka dopuszczalności skargi musi być spełniona w chwili wniesienia skargi, nie ma możliwości jej późniejszej konwalidacji w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny stwierdziwszy niespełnienie powyższej przesłanki dopuszczalności skargi jest zobligowany skargę odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niewymienionych w punktach 1-5 powołanego wyżej przepisu. Należy podnieść, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest w szczególności każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotę legitymacji skargowej stanowi z jednej strony uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktu organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Jednakże zobiektywizowane rozumienie legitymacji skargowej nie oznacza, że skarga może być złożona od aktu, z którego skarżącego nie wiążą żadne subiektywne więzy (por. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 356). Dla istnienia legitymacji skargowej niezbędne jest ustalenie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga może zatem dotyczyć wyłącznie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, "rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, tamże, s. 356-357; por. też postanowienie NSA z 27.01.2011 r., II FSK 2500/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., może wynikać nie tylko z norm prawa administracyjnego materialnego, lecz również norm prawa procesowego czy ustrojowego. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 31 k.p.a., którego § 2 wskazuje w szczególności, na które postanowienia wydane w oparciu o ww. przepis przysługuje zażalenie oraz określa podmiot, któremu służy prawo jego wniesienia. Zgodnie z powyższym przepisem zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, a podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania jest organizacja społeczna. Zażalenie na wyżej wymienione postanowienia nie służy natomiast stronom postępowania. Dodatkowo pogląd ten jest uzasadniony brzmieniem art. 141 § 1 k.p.a., który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie, gdy kodeks tak stanowi (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 266-267). Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zatem regułę ograniczającą prawo do wniesienia zażalenia na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub odmowie dopuszczenia organizacji społecznej w postępowaniu wyłącznie do organizacji społecznej, do której postanowienia powyższe są kierowane. Strona postępowania administracyjnego nie jest zatem uprawniona do kwestionowania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej, jak również nie ma legitymacji do zaskarżenia ostatecznego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do sądu administracyjnego. Brak jest bowiem normy prawnej, z której strona mogłaby wywodzić istnienie interesu prawnego uprawniającego ją do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wyłączył możliwość kwestionowania przez stronę postępowania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej w drodze zażalenia, to nie sposób wywodzić, że dopuszczalne jest kwestionowanie przez stronę tego postanowienia w drodze skargi do sądu administracyjnego (tak również NSA w postanowieniu z 15.01.2013 r., II OSK 3073/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, jeśli po wyczerpaniu środka zaskarżenia jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione, to jest nie zostanie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący są stronami postępowania, w którym organizacja społeczna złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony, zatem nie mają legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie wydane w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę należało odrzucić. W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zwrócić skarżącym cały uiszczony wpis od skargi, który w niniejszej sprawie wynosił 100 zł.