III SA/Kr 380/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek ( spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody z dnia 21 lutego 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...], działając z urzędu w sprawie wymeldowania A. K. z pobytu stałego pod adresem R - zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy karnej przed Sądem Rejonowym sygn. akt [...] i postępowań przygotowawczych sygn. akt [...] i [...] - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2010 r., nr 217, poz. 1427, ze zm.), W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że S. K. złożył wniosek o wymeldowanie A. K. z pobytu stałego pod adresem R, gdzie A. K. jest zameldowana wraz z dziećmi: M. i B. Jako powód wymeldowania podał fakt dobrowolnego opuszczenia lokalu mieszkalnego z budynku przez A. K. i udanie się jej do nieznanego miejsca pobytu bez zamiaru powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania. Zdaniem organu, dla załatwienia sprawy wymeldowania A. K. podstawowe znaczenie ma ustalenie i uznanie faktu dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania przez A. K. wraz z dziećmi bez zamiaru powrotu do tego miejsca. Wobec uzyskania w trakcie postępowania wiadomości (pismo A. K. z dnia 14.01.2013 r.), iż aktualnie toczą się przed Sądem Rejonowym: sprawa karna o sygn. [...] i przed Prokuratorem Rejonowym postępowania przygotowawcze sygn. [...], [...]. Postępowania te mają potwierdzić, że do opuszczenia mieszkania przez A. K. z dziećmi doszło na skutek jej nękania, zastraszania, a nawet stosowania wobec niej gróźb i czynów karalnych ze strony męża, jego rodziny i wnioskodawcy, jako obecnego nabywcy domu mieszkalnego nr [...] w R, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawieszenie postępowania, do czasu prawomocnych rozstrzygnięć w sprawie karnej i wszczętych karnych postępowań przygotowawczych znajduje pełne uzasadnienie faktyczne i prawne w art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. S. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając rażące naruszenie: 1) art. 2, art. 4 pkt 1 i 2, art.10 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 u.e.l., 2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przyszłe rozstrzygnięcia spraw toczących się przed Sądem Rejonowym Prokuraturze Rejonowej uzasadniają zawieszenie postępowania i rezygnację organu administracji z wypełnienia obowiązku wynikającego z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podniósł, że ustawodawca nakłada na każdą osobę realizację obowiązku meldunkowego, (art. 2 i 4 u.e.l.). Ustawodawca wyraźnie w art. 10 ust. 2 stwierdza , że obowiązek meldunkowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby (faktycznego zamieszkania osoby lub osób) w konkretnym lokalu. Bez znaczenia dla realizacji obowiązku meldunkowego jest przyczyna zamieszkania osoby, lub przyczyna rezygnacji osoby z mieszkiwania w konkretnym lokalu. Ustawodawca nakłada realizację obowiązku meldunkowego nie tylko na osoby zajmujące konkretne lokale, ale również na właściciela nieruchomości (lokalu) oraz organ gminy. Organ pominął, że A. K. opuszczając dotychczas zajmowany lokal obowiązana była do spełnienia obowiązku meldunkowego w dniu opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (art.15 ust. 1 u.e.l.). Gdyby nawet przyjąć za usprawiedliwioną zwłokę w realizacji tego obowiązku – A. K. powinna była zrealizować obowiązek meldunkowy przed upływem dni 30 od wyprowadzenia się z zajmowanego lokalu zgodnie z art. 10 ust. 1 u.e.l. Ustawodawca z obowiązkiem meldunkowym wiąże wyłącznie skutki ewidencyjne. Jeżeli osoba, która opuściła lokal uważa, że dysponuje prawem do opuszczonego lokalu, to nie zwalnia jej takie przekonanie z obowiązku realizacji obowiązku meldunkowego. Odwołujący się zaznaczył, że A. K. dobrowolnie wyprowadziła się z dziećmi z jego budynku zabierając wszystkie ruchomości, które do niej należały. Odnosząc się do informacji o toczących się postępowaniach karnych oświadczył, że nie dotyczą one przedmiotu postępowania. Sprawa karna przed Sądem Rejonowym sygn. akt [...] nie dotyczy jego osoby i jest efektem sporu pomiędzy A. K., a jej mężem. Jeżeli organ uznał, że zebrany materiał dowodowy w sprawach toczących się przed Sądem Rejonowym i Prokuraturze Rejonowej, może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia winien zwrócić się o udostępnienie akt i przeprowadzić w postępowaniu administracyjnym dowody ze zgromadzonych w tych postępowaniach dokumentów. Zaznaczył, że nie jest stroną w sprawach wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewoda postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił zawieszenia postępowania - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), dalej "u.e.l.". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przywołując treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazał, że zagadnienie wstępne to sytuacja, w której merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego jest uzależnione od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do wyłącznej kompetencji innego organu lub sądu. Zagadnienie wstępne oznacza, że bez jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie jest możliwe. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być zatem taka okoliczność, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy, lecz ocena tej okoliczności nie należy do właściwości organu mającego wydać rozstrzygnięcie, lecz do innego organu lub sądu. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może więc być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest, bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji, dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd. Oceniając możliwość zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie A. K. organ podniósł, że wymeldowanie może nastąpić, gdy opuszczenie lokalu nastąpiło w sposób trwały i dobrowolny. Nie jest opuszczeniem lokalu sytuacja, gdy dana osoba została do tego zmuszona. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, ażeby ocena charakteru opuszczenia lokalu była wyłączona z właściwości organu administracji rozpatrującego sprawę wymeldowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym dokonanie oceny takiej okoliczności przez sąd cywilny w postępowaniu o przywrócenie naruszonego posiadania nie pozbawia organu administracji ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii. Powyższe wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07, LEK 516077, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt IIOSK 1426/07, LEX 489261, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1298/07. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ma możliwość samodzielnej oceny, czy A. K. trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego. Jeżeli organ I instancji uznaje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie, to winien kontynuować postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Rozstrzygnięcie sprawy o znęcanie się J. K. nad A. K. i ich dziećmi nie stanowi w tej kwestii zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie może być przyczyną zawieszenia postępowania o wymeldowanie wymienionej z pobytu stałego z budynku nr [...] w miejscowości R, którego właścicielem jest S. K. Powyższe jest uzasadnione tym bardziej, że jak wynika z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego J. K., mąż A. K., przeciwko któremu toczą się postępowania w Sądzie Rejonowym i w Prokuraturze Rejonowej, nie mieszka pod adresem R. Ponieważ rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy i w Prokuraturze Rejonowej nie stanowią zagadnienia wstępnego w sprawie o wymeldowanie A. K. z budynku nr [...] w miejscowości R, należało zaskarżone postanowienie uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do dalszego prowadzenia. A. K. wniosła na powyższe postanowienie skargę zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 11 P.p.s.a. i art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., przez uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji gdy właściwe było zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, którym jest przebieg wydarzeń z dni 24-26 listopada 2012 r. 2. art. 8 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu. Skarżąca podniosła, że związek prawny toczących się postępowań karnych i przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego opiera się na art. 6 K.p.a. w zw. z art. 11 P.p.s.a. Przepis art. 11 P.p.s.a. jest kierowany pośrednio do organów administracji publicznej. Nakazuje im czynić ustalenia faktyczne zgodnie z prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Okoliczności ucieczki skarżącej z domu mają zasadnicze znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia kwestii wymeldowania. Jednocześnie są przedmiotem ustaleń w postępowaniu karnym. Dlatego występuje obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 §1 pkt K.p.a. Wyjaśniła, iż obecnie postępowanie przygotowawcze o czyn polegający na zmuszaniu do określonego zachowania, czyli o wyrzucenie z domu Prokuratura Rejonowa prowadzi pod sygn. akt [...]. Przyjmując do wiadomości pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż organ administracyjny może samodzielnie ustalić stan faktyczny, czyli trwałe i dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu, zwróciła uwagę na pewne okoliczności, które związane są z właściwym stosowaniem zasady postępowania z art. 8 K.p.a. Mąż A. K. nie tylko wyrzucił ją z domu razem z dziećmi. To on złożył pozew rozwodowy, wydzierżawił a następnie sprzedał dom i gospodarstwo pozbawiając sam siebie majątku, uchyla się od alimentów. Jednocześnie we wszelkich sprawach sądowych korzysta z pomocy prawnej z wyboru. Realizuje konsekwentnie bezprawny plan rozstania się z żoną i pozbawienia ich wspólnych dzieci jakiegokolwiek majątku i przyszłości. Skarżąca musi się bronić przed bezprawnymi atakami. Zawiadamiając Prokuraturę o przestępstwach jest oskarżana o pomawianie męża, o chorobę psychiczną i szantażowana groźbą odebrania dzieci. Wobec A. K. realizowany jest plan doprowadzenia jej do stanu bezbronności, tak aby bała się nawet zawiadomić organy o bezprawnych zdarzeniach. W obronie swych praw musi podejmować nadludzkie działania, każdy wyjazd do sądu (kilkadziesiąt kilometrów) to ogromne wyzwanie, przede wszystkim z konieczności poszukiwania opieki nad dziećmi. Podroż do T to całodzienny wyjazd, podobnie kłopotliwe jest stawienie się w Urzędzie Gminy, czy KP. Obecnie toczą się sprawy: rozwodowa ([...]), z odwołania od decyzji KRUS (mąż pozbawił skarżącą ubezpieczenia rolnego, [...]), kilka spraw w Prokuraturze i KP, sprawy w Sądzie opiekuńczym. W tych okolicznościach zmuszanie skarżącej do kolejnego wysiłku i aktywności w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie. Skarżąca oczekuje, że jeżeli zawiadomi organ o przestępstwie, to organ ten będzie z urzędu podejmował odpowiednie działania, podobnie organ administracji. W postępowaniu karnym i w postępowaniu administracyjnym ustalane będą dokładnie te same okoliczności usunięcia z domu. Podkreśliła także, że w postępowaniu karnym dokonane zostaną nie tylko ustalenia faktyczne, ale ich prawna kwalifikacja. Dlatego ustalenia te stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości motywy zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...] uznał, że skarga nie jest zasadna. Istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii zasadności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu (art. 100 § 1 K.p.a.). Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on bowiem obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje elementem pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów element ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 263/11 - Lex nr 1150797). W judykaturze sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu oraz wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Jednocześnie musi istnieć bezpośrednia zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 - Lex nr 1151976). Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 107/12 - Lex nr 1218835). W sprawie poddanej kontroli Sądu postępowanie administracyjne dotyczyło wymeldowania z miejsca pobytu stałego skarżącej i jej dzieci. Prawidłowe rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało, zatem dokonania ustaleń faktycznych dla zbadania zaistnienia przesłanek ustawowych wynikających z art. 15 ust. 2 u.e.l., który określa, że organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Niewątpliwie trafnie organ I instancji przyjął, że dla załatwienia sprawy wymeldowania A. K. podstawowe znaczenie ma ustalenie i uznanie faktu dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania przez A. K. wraz z dziećmi bez zamiaru powrotu do dotychczasowego miejsca. Jednakże z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji zawiesił to postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy karnej przed Sądem Rejonowym sygn. akt [...] i postępowań przygotowawczych sygn. akt [...] i [...]. Żaden, bowiem przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania karnego. Zatem fakt toczących się postępowań przed organami ścigania czy organami wymiaru sprawiedliwości winien stanowić jedynie jedną z okoliczności w ramach ustaleń stanu faktycznego, którego ocena należy do organów w granicach art. 80 K.p.a., nie zaś zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania. Ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu przez A. K. nie jest wyłączone z właściwości orzekającego w sprawie meldunkowej organu administracji. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W konsekwencji powyższego trafnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji ma możliwość samodzielnej oceny, czy A. K. trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego, natomiast jeżeli organ I instancji uznaje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie, to winien kontynuować postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dlatego też prawidłowo w ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. Zgodnie z przywołanymi przepisami postępowania organ odwoławczy uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, a zatem w pełni uprawniony był procesowo do podjęcia wskazanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że wynikające z art. 11 P.p.s.a. związanie sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż wyrok taki nie został wydany. W tej sytuacji brak jest również podstaw do przyjęcia, że naruszone zostały zasada praworządności określona w art. 6 K.p.a. oraz zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej określona w art. 8 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.