III SA/Kr 40/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na zarządzenie Burmistrza K. z dnia 29 października 2024 r. nr 123.2024 w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Centrum [...] w K. postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego T. K. 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. Zaskarżonym zarządzeniem nr 123.2024 z dnia 29 października 2024 r. Burmistrz K. (dalej: "zarządzenie") powierzył M. M. pełnienie obowiązków dyrektora Centrum [...] w K. od dnia 29 października 2024 r. do czasu wyłonienia dyrektora tej instytucji w trybie konkursu, o którym mowa w art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 87, dalej: "ustawa o działalność kulturalnej") (§ 1). Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 609). oraz art. 16a ustawy o działalności kulturalnej. Zarządzenie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarządzeniem z 28 października 2024 r. nr 122.2024 Burmistrz K. odwołał T. K. (dalej: "skarżący") ze stanowiska dyrektora Gminnego Centrum [...] w K. Zarządzeniem nr 168.2024 r. z dnia 11 grudnia 2024 r. Burmistrz K. powołał M. M. na stanowisko dyrektora Centrum [...] w K. z dniem 1 stycznia 2025 r. na okres czterech lat (§ 1 zarządzenia). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. K. (dalej: "skarżący") zarzucił zarządzeniu naruszenie: - art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej poprzez wydanie zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii wszystkich stowarzyszeń twórczych działających w Centrum [...] w K., współpracujących z tą instytucją kultury na podstawie podpisanych porozumień oraz działających na terenie miasta i gminy K., - art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy poprzez odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora Centrum [...] w K., pomimo, że w realiach przedmiotowej sprawy nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość jego odwołania, pominięcie, że odwołanie dyrektora instytucji kultury jest dopuszczalne w ściśle określonych przypadkach, a przyczyny wskazane w zaskarżonym zarządzeniu były fikcyjne, a zarządzenie oparto wyłącznie na motywach o charakterze politycznym; - art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. poprzez wykonywanie zadań Burmistrza K. polegających na zwalnianiu kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w sposób nieuwzględniający przepisów szczególnych ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zatem w sposób dowolny naruszający przepisy prawa, wyłącznie w oparciu o motywy polityczne. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia zaskarżonym zarządzeniem interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w punkcie 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O dopuszczalności skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny. Ponadto, musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny musi bowiem wynikać z obowiązującej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Należy podkreślić, że uzasadnieniem istnienia legitymacji skargowej jest realny i konkretny związek pomiędzy sferą praw skarżącego a zaskarżonym aktem organu gminy, powodujący ograniczenie lub pozbawienie skarżącego uprawnień, bądź uniemożliwiający ich realizację. Obiektywny charakter interesu prawnego oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale wola ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., I OSK 1238/12, LEX nr 1217359). Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego powinna być normą dającą się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić. Zawsze też powinna ona aktualna i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów ani też mieć charakteru hipotetycznego. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżone zarządzenie o powierzeniu obowiązków dyrektora Centrum [...] w K. M. M. w uprzednim wadliwym odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Centrum [...] w K. Jednakże, zarządzenie o powierzeniu funkcji dyrektora Centrum [...] w K. nie narusza interesu prawnego skarżącego. Podstawę prawną powierzenia M. M. funkcji dyrektora Centrum [...] w K. stanowił art. 16a ustawy o działalności kulturowej, zgodnie z którym do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna. W ocenie Sądu po stronie skarżącego można mówić jedynie o istnieniu interesu faktycznego, czyli pewnego przekonania skarżącego niepopartego przepisami prawa. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jak w przypadku interesu prawnego, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak wyrok NSA z 22.02.1984, I SA 1748/83). Skarżący jest niewątpliwie zainteresowany tym, kto obejmie stanowisko Dyrektora Centrum [...] w K., które sam uprzednio zajmował, ale zainteresowanie to nie może zostać poparte przepisami prawa. Interesem prawnym jest bowiem przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu kształtujący jego sytuację prawną. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Tymczasem, nie istnieje przepis prawa, w szczególności nie są nim przywołane przez skarżącego przepisy ustawy o działalności kulturalnej, z których wynika interes prawny skarżącego, do którego naruszenia miałoby dojść przez wydanie zaskarżonego zarządzenia. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku z indywidualną sfera praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem prawnym (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., II OSK 3087/19, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał w toku postępowania, iż jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony przez wydanie zaskarżonego zarządzenia. W szczególności nie wykazał, że Burmistrz, podejmując zaskarżony akt, naruszył konkretny przepis prawa materialnego, który bezpośrednio wpływałby negatywnie na jego sytuację prawną. Z przepisów art. 16a oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej wynikają zasady powoływania dyrektora instytucji kultury i nie wynika z nich żadne indywidualne uprawnienie, które miałoby zostać bezpośrednio naruszone zaskarżonym zarządzaniem o powierzeniu M. M. funkcji dyrektora Centrum [...] w K. Legitymacji skargowej skarżącego nie może również uzasadniać ewentualne naruszenie przepisów prawa pracy. Przede wszystkim, z uwagi na okoliczność, że interes prawny musi być aktualny, a nie potencjalny. Podkreślić ponadto należy, że nawet (nieprawomocne) stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza K. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uzasadnia przyjęcia, że zarządzenie o powierzeniu M. M. pełnienia obowiązków dyrektora Centrum [...] w K. narusza interes prawny skarżącego. Należy bowiem podkreślić, że zaskarżone zarządzenie dotyczy ściśle interesu prawnego osoby, której powierzono wykonywanie obowiązków dyrektora, a na sytuację skarżącego wpływa jedynie pośrednio (tak słusznie WSA w Poznaniu postanowienie z 1 kwietnia 2022 r., II SA/Po 132/22). W świetle powyższego podkreślić należy, że brak jest podstaw do uznania, iż istnieje bezpośredni związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżonym zarządzeniem, które w istocie nie dotyczy jego osoby. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że aktualnie skarżący nie świadczy pracy na stanowisku dyrektora Centrum [...] w K. A ewentualnych konwencji stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora Centrum [...] w K. będzie mógł dochodzić w postępowaniu przed sądem pracy. Skoro zatem skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (tak słusznie NSA w wyroku z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/7, CBOSA), brak istnienia tego związku obliguje Sąd do odrzucenia skargi. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Sąd z urzędu zwrócił skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia.