III SA/Kr 401/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2024 r. znak SKO.ŚR/4111/1383/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżącego D. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r., znak SKO.ŚR/4111/383/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 24 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania D. M. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. M. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 19 października 2023 r. skarżący wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z orzeczenia z 17 stycznia 2023 r. wynika, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przyczyną niepełnosprawności są choroby narządu ruchu (05-R), wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby z uwagi na znacznie ograniczoną zdolność do samodzielnej egzystencji. Z przedłożonego świadectwa pracy wynika, że skarżący pozostawał w zatrudnieniu od 16 sierpnia 2022 r. do 16.10.2023 r., a umowa została rozwiązana za porozumieniem stron. Z oświadczenia skarżącego wynika, że zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia matki. Podniósł, że jest jedyną osobą, która może się opiekować matką, ponieważ K. M. jest wdową i nie ma innych dzieci. Z dołączonego do akt odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że mąż K. M. zmarł w 1985 r. Z przeprowadzonego w dniu 7 listopada 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. Matka skarżącego cierpi na nowotwór złośliwy odbytnicy, przewężenie esicy, hiponatremię, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, chorobę Hashimoto, chorobę zwyrodnieniową stawów, zaburzenia przewodu pokarmowego, niedrożność jelitową, niedosłuch jednego ucha, zapalenie tarczycy, przewlekłą niewydolność układu krążenia, migotanie przedsionków, niedomykalność zastawki trójdzielnej, zaćmę jądrową lewego oka. Opieka skarżącego nad matką obejmuje następujące czynności: prowadzenie gospodarstwa domowego, pomoc w poruszaniu się, przygotowanie posiłków, podawanie leków, wykupywanie recept, transport, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czynności urzędnicze, pomoc w czynnościach higienicznych – korzystaniu z toalety, kąpieli. Do akt dołączono dokumentację medyczną matki skarżącego. Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. Wójt Gminy Z. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1b u.ś.r. i okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w przepisie. Organ ustalił, że pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione – skarżący sprawuje bowiem opiekę nad niepełnosprawną matką i nie podejmuje z tego powodu zatrudnienia. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej bez uwzględnienia, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Skarżący podniósł, że kiedy u matki rozpoznano nowotwór złośliwy zrezygnował z pracy w Irlandii i przyjechał do Polski, żeby opiekować się matką, podjął zatrudnienie w Polsce, ale z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia matki również musiał z niego zrezygnować. Całodobowo opiekuje się matką, która wymaga pomocy w każdej sferze życia, jest osłabiona, wymaga stałego nadzoru, w szczególności przy poruszaniu się. Decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że brak było podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącego. W ocenie Kolegium jednakże, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że zakres sprawowanej opieki nie wymaga całodobowej dyspozycyjności i nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasy pracy. Zdaniem Kolegium zakres czynności opiekuńczych nie jest tego rodzaju, aby skarżący musiał zrezygnować z zatrudnienia, ponieważ większość z wskazanych przez skarżącego czynności obejmuje prowadzenie gospodarstwa domowego, a te czynności mogą być wykonywane przed lub po powrocie z pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy przedwcześnie - bez ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych - orzekły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji ustalił, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie może ono zostać przyznane z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącego. Z kolei, w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się do całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności pominął kwestie rzeczywistego stanu zdrowia matki skarżącego (mimo przedłożenia dokumentacji medycznej przez skarżącego), zakresu opieki determinowanej przez stan zdrowia matki skarżącego, istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a podjęciem opieki nad matką, wskazując ogólnikowo, że niektóre czynności wskazane przez skarżącego mają związek z opieką, jednakże wiele z wskazanych czynności zawiązanych jest z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, a te nie uzasadniają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić ponadto należy, że organ I, ani II instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 79a k.p.a. nie wskazały okoliczności, które w ocenie organu nie zostały wykazane przez skarżącego na dzień wydania decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego jest wdową, a zatem brak było przeszkód formalnych w przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji matki, matka skarżącego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, który istnieje od 22 grudnia 2022 r., skarżący pozostawał w zatrudnieniu do 16 października 2023 r., umowa o pracę została rozwiązana za porozumieniem stron. Okolicznością sporną jest, czy zakres opieki skarżącego nad matką jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącego, a zatem czy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad matką istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23), że celem regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. W ocenie Sądu ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące zakresu opieki, jakiej wymaga matka skarżącego zostały oparte na wybiórczo potraktowanym materiale dowodowym, z pominięciem dokumentacji medycznej matki skarżącego, a także z pominięciem twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu. Podkreślić należy, że zakres opieki jest determinowany stanem zdrowia osoby niepełnosprawnej, a w rezultacie zakresem czynności opiekuńczych, które są niezbędne dla zapewnienia codziennego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej. Tymczasem, w decyzji organu I instancji przyjęto, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przyznania skarżącemu prawa świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże świadczenie nie może zostać przyznane z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazano, że część z czynności wskazanych przez skarżącego to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, te nie uzasadniają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pominął twierdzenia podnoszone przez skarżącego w odwołaniu wskazujące na pogorszenie stanu zdrowia matki, nie odniósł się do nich, ani do zalegającej w aktach dokumentacji medycznej. W ocenie Sądu, ustalenia dotyczące braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudniania przez skarżącego a opieką nad matką zostały dokonane w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy sprawy. W ocenie Sądu, skoro zakres opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna determinowany jest jej stanem zdrowia, to podstawą okolicznością wymagającą ustalenia przez organy jest aktualny stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, w dalszej kolejności organ powinien ustalić, jakiego rodzaju czynności opiekuńczych wymaga osoba niepełnosprawna, a następnie czy stan zdrowia osoby niepełnosprawnej połączony z zakresem czynności opiekuńczych, umożliwia zostawienie matki skarżącego samej w domu na czas wykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej. Pokreślić bowiem należy, że skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji matki, a zatem ciężar opieki nad osobą niepełnosprawną spoczywa wyłącznie na nim. W toku postępowania, wbrew treści art. 79a § 1 k.p.a., organy nie poinformowały skarżącego o okolicznościach, które na dzień rozstrzygania nie zostały wykazane przez skarżącą. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Skarżący na etapie postępowania przed organem I, ani II instancji nie został zawiadomiony o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., I GSK 1344/22). Zdaniem Sądu organy nie poinformowały skarżącego o braku wykazania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad matką. Nie wezwały skarżącego do wykazania pogorszenia się stanu zdrowia matki w 2023 r., czy też dokumentów mogących potwierdzać zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącego, choćby oceny według skali Barthel. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Równocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Te obowiązki nie zostały przez organ I, ani II instancji zrealizowane. Pokreślić bowiem należy, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego występował bez zawodowego pełnomocnika. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu i ocenią, czy w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów procesowego nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023, poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 480 złotych.