II SA/Go 552/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. , nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], którą odmówiono S.K. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J.K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: S.K. w dniu 23 listopada 2012 r. złożyła w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem – J.K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy, powołując się na przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm. – dalej jako "uśr"), art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. z 2009 r. nr 219 poz. 1706) oraz art. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. nr 205 poz. 1212) odmówił S.K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem wskazując, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a usr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 2. W konsekwencji złożenia przez S.K. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi okoliczność zmiany stanu prawnego, która nastąpiła w dniu 1 stycznia 2013 r., a wraz z którą do systemu świadczeń rodzinnych wprowadzono trzy instytucje świadczeń opiekuńczych, tj. zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie organ opisał przesłanki przyznania tych świadczeń, zaś w konkluzji wydanej decyzji wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne z wniosku strony, organ pierwszej instancji winien zbadać sytuację strony pod kątem obecnie obowiązujących przepisów, regulujących świadczenia opiekuńcze, tj. art. 16a i art. 17 uśr i stosownie do tych ustaleń przyznać lub odmówić świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. 3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy powołując się na art. 16a i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odmówił przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J.K.. Powołując się na zmianę ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych inny ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) organ wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego na wniosek z dnia [...] listopada 2012r. S.K., wniosek ten rozpatrzył według zasad ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Tym czasem z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni obecnie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna. Przed zarejestrowaniem się w Urzędzie Pracy, pracowała w firmie S SP. Z O.O. Stosunek pracy wygasł wskutek likwidacji zakładu pracy. Obecnie jedynym dochodem rodziny jest renta inwalidzka męża, która miesięcznie wynosi 700,83 zł. Nie kwestionując złożonych przez stronę dokumentów, organ wyjaśnił, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie nie zachodzi pozytywna przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" warunkująca przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej w sprawie ustalenia prawa do świadczenia opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – J.K.. S.K. złożyła odwołanie od tej decyzji wskazując, że jest dla niej i dla jej męża krzywdząca. Strona podkreśliła, że opiekuje się chorym mężem, który jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Według nowych przepisów specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli zrezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. W przypadku strony choroba męża uniemożliwia podjęcie stronie pracy ponieważ wymaga on stałej opieki przy wykonywaniu codziennych czynności. Ponadto strona podała, że jest jedyną osobą która się opiekuje mężem, nie mają dzieci. Najbliższa rodzina męża tj. rodzice i rodzeństwo mieszkają w innych miejscowościach, poza tym są to osoby, które same wymagają opieki. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, że w dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ustawy wprowadziła nowy rodzaj świadczenia, którym jest specjalny zasiłek opiekuńczy (w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 4 tej ustawy). Zgodnie natomiast z art. 16a ust. 1 - ust. 3 uśr, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (art. 16 a ust. 2 uśr). Zdaniem organu strona nie spełnia jednego z wskazanych warunków przyznania przedmiotowego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że strona nie pozostaje w zatrudnieniu od [...] marca 2011r. Natomiast mąż strony – J.K., został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] do dnia [...] grudnia 2015r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2010r. Kolejne orzeczenie (z dnia [...] pażdziernika 2012r.), wydane przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział ustala, że J.K. jest trwale całkowicie niezdolny do pracy. Przesłanka zawarta w art. 16a ust. 1 jest sprecyzowana jednoznacznie: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym, na podstawie art. 3 pkt 22 uśr zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tym samym nie można stwierdzić w przedmiotowej sprawie, że strona zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, albowiem w dacie ustalenia stopnia niepełnosprawności męża strony ([...] września 2010r.) pozostawała ona w zatrudnieniu, co wynika z dołączonego do akt sprawy świadectwa pracy wystawionego przez S sp. z o.o. (strona była zatrudniona w okresie od [...] października 2009r. do [...] marca 2011r.). Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. S.K. opisała swoja trudną sytuację życiową, wynikającą z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i niezrozumiała. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego realizowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej z wzorcem ustanowionym przez obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Jednak wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło na podstawie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2012r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przekształcenie żądania strony nie wynikało z jej dyspozycji, gdyż wniosek ten nie został w toku dalszego postępowania zmieniony, lecz było konsekwencją poglądu prawnego organu odwoławczego wyrażonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2012r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu wejście w życie nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ex lege przekształciło przedmiot wniosku. Stąd przedmiotem sprawy przy ponownym rozpoznaniu w miejsce prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stał się specjalny zasiłek opiekuńczy. 6. Pogląd ten jest błędny. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Źródłem wadliwości decyzji organów obu instancji, poczynając od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013r. pozostawało bowiem całkowite pominięcie przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej. W tej i następujących po niej decyzjach nie został wywołany problem intertemporalny i organy nie odniosły się do regulujących go przepisów. Wprowadzając znaczące zmiany regulacji prawnych w tak wrażliwej dziedzinie życia społecznego, ustawodawca zawarł jednak w ustawie nowelizującej istotne przepisy przejściowe umożliwiające korzystanie przez beneficjentów z dotychczas nabytych indywidualnych uprawnień przez określony czas oraz ubieganie się w tym czasie o uzyskanie odpowiednich świadczeń na nowych zasadach (art. 11 – 14 ustawy nowelizującej). 7. W okolicznościach niniejszej sprawy organy zaniechały rozważenia sytuacji prawnej skarżącej w postępowaniu wszczętym jego wnioskiem jeszcze pod rządami starego prawa. Zgodnie bowiem z jej art. 11 ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...] czerwca 2013r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych tj. w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012r. Z kolei art. 13 ustawy nowelizującej stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z brzmienia cytowanego przepisu nie wynika, że stanowi on podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na dotychczasowych zasadach, jedynie na okres do dnia [...] grudnia 2012 r., albo też jedynie w przypadku złożenia wniosku do tego dnia. Wynika z niego natomiast, że ustalając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które powstało przed tym dniem (na podstawie dotychczasowych przepisów), organ powinien je przyznawać na dotychczasowych zasadach, jednak z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 11 i 12 tej ustawy. Z kolei z ust. 3 art. 11 ustawy nowelizującej określa, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. W myśl zaś ust. 4 tego artykułu, organ właściwy w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Treść powołanych przepisów wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego osobom, o których w nich mowa, zachowanie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na dotychczasowych zasadach do dnia [...] czerwca 2013r., bez weryfikacji tego prawa w związku ze zmianami wprowadzonymi do ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 1 stycznia 2013r. W konsekwencji należy stwierdzić, w sytuacji powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 1 stycznia 2013r. złożenie wniosku o takie świadczenie, po tym dniu, nie pozbawia wnioskodawcy prawa do otrzymywania świadczenia na dotychczasowych zasadach do dnia 30 czerwca 2013 r., o ile spełnia warunki określone przepisach dotychczasowych (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2013r., III SA/Gd 189/13; Rzeszowie z dnia 28 maja 2013r., II SA/Rz 290/13; WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2013r., II SA/Ol 314/13 i 23 maja 2013r., II SA/Ol 298/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013r., II SA/Bd 463/13, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2013r., II SA/Go 506/13; publ. w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). 8. To zaś, czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec zastosowania wadliwych przepisów prawa materialnego i procesowego nie została rozstrzygnięta. Nie zostały też ustalone i przede wszystkim rozważone przesłanki nabycia żądanego przez skarżącą prawa (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa). W kontekście zasad przedstawionych na wstępie rozważań rola sądu administracyjnego w takiej sytuacji nie może polegać na zastępowaniu organów w wykonywaniu ich zadań, w szczególności zaś merytorycznym rozstrzyganiu sprawy i prowadzeniu w tym celu własnych ustaleń. Kierunkując jedynie zakres prawny ponownego rozpoznania sprawy (art. 153 ppsa), determinowany treścią przepisów przejściowych, należy wskazać, że zgodnie z podzielaną przez niniejszy sąd linią orzeczniczą, małżonek należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a więc co do zasady jest uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. (por. wyroki WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2012r., II SA/Ol 231/12, LEX nr 1145842 oraz WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2012r. II SA/Łd 216/12, LEX nr 1139079). Odmienna interpretacja wykluczyłaby w każdej sytuacji małżonka osoby niepełnosprawnej z kręgu uprawnionych do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, co pozostawałoby w niezgodności z art. 18 Konstytucji. Kolejna kwestia dotyczy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające taką możliwość, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (m. in. wyroki NSA z dnia 24 października 2008r., I OSK 1758/07 i 7 lipca 2011r., I OSK 437/11; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, jako wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ppsa.