III SA/Kr 407/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skarg Prokuratura Rejonowego w Nowym Targu i Wojewody Małopolskiego na pkt 3a Rozdziału V, pkt 9 Rozdziału V oraz pkt 1 Rozdziału IV w zakresie słów " postulowana jedna kontrola w ciągu roku i dodatkowo obligatoryjna kontrola w punktach w których łamie się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości" Załącznika Nr 1 uchwały Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 28 grudnia 2012 r., Nr XXVI/247/2012 w przedmiocie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii na 2013 r. I. stwierdza nieważność pkt 3a Rozdziału V, pkt 9 Rozdziału V oraz pkt 1 Rozdziału IV w zakresie słów " postulowana jedna kontrola w ciągu roku i dodatkowo obligatoryjna kontrola w punktach w których łamie się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości" Załącznika Nr 1 uchwały Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 28 grudnia 2012 r., Nr XXVI/247/2012, II. określa, że uchwała w zaskarżonym zakresie nie może być wykonywana. Rada Gminy Czarny Dunajec w dniu 28 grudnia 2012 r. podjęła, działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, uchwałę Nr XXV/247/2012 w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii na 2013 r. Skargę na powyższą uchwałę w zakresie punktu 3a Rozdziału V i punktu 9 Rozdziału V Załącznika Nr 1 tej uchwały złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Nowym Targu zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 18 ust. 8 i art. 41 ustawy z dnia 26 października 982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez upoważnienie w punkcie 3a Rozdziału V. Załącznika Nr 1 do Uchwały członków Gminnej Komisji Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii do kontroli przestrzegania porządku publicznego w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych i w najbliższej okolicy, - art. 183 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez zobowiązanie w punkcie 9 Rozdziału V. Załącznika Nr 1 do uchwały członków Gminnej Komisji Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii do tego, aby jedna trzecia kontroli przedsiębiorców prowadzących sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia na miejscu i poza miejscem sprzedaży, stanowiły kontrole doraźne. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Czarny Dunajec Nr XXVI/247/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Program Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii. W uzasadnieniu skargi podano, że Rozdział V Załącznika Nr 1 do uchwały zawiera uregulowania dotyczące kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Uprawnienia kontrolne w tym zakresie Rada Gminy powierzyła Gminnej Komisji Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii. Zdaniem skarżącego, o ile powierzenie kontroli przedsiębiorców prowadzących sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych członkom Gminnej Komisji Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii jest jak najbardziej uprawnione w świetle przepisu 18 ust. 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to wątpliwości budzi zawarte w punkcie 3a rozdziału V Załącznika Nr 1 do chwały objęcie zakresem kontroli nie tylko przestrzeganie zasad i warunków korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale także przestrzeganie porządku publicznego w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych i w najbliższej okolicy. Powyższe w ocenie skarżącego wychodzi poza zakres uprawnienia wynikającego z art. 18 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a nawet poza zakres uprawnień z art. 41 tej ustawy i jest niemożliwym do zrealizowania, gdyż nie wiadomo, w jaki sposób i w jakim trybie miałaby taka kontrola być prowadzona. Ponadto sprzeczne z przepisem art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest przewidziane w punkcie 9 Rozdziału V Załącznika Nr 1 do uchwały sformułowanie przewidujące, że 1/3 kontroli przedsiębiorców zajmujących się sprzedażą napojów alkoholowych będą stanowiły kontrole doraźne – bez wcześniejszego powiadomienia przedsiębiorców o terminie i miejscu kontroli. Wskazano, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera przepisów regulujących zasady kontroli placówek handlowych sprzedających napoje alkoholowe, odsyłając w art. 183 w tym zakresie do stosowania przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w szczególności art. 79 ust.1 i 4, kontrolę przedsiębiorcy dokonuje się po wcześniejszym jego zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, a sama kontrola nie może mieć miejsca wcześniej niż przed upływem 7 dni i nie później niż przed pływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Wyjątki od zasady zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli są enumeratywnie wymienione w art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego kontrole doraźne, wykonywane ad hoc, z potrzeby chwili, mają charakter wyjątkowy. Wydaje się, że w zakresie zadań realizowanych przez gminne komisje przeciwdziałania alkoholizmowi możliwość przeprowadzenia takiej kontroli istnieje w sytuacji przewidzianej w art. 79 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, tj. przeprowadzenie kontroli jest zbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia - jednakże winno to mieć miejsce wyjątkowo, na podstawie wiarygodnych informacji wskazujących na istnienie przesłanek dla przeprowadzenia takiej kontroli. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarny Dunajec pozostawiła rozstrzygnięcie do uznania Sądu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czarny Dunajec wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej przez Prokuratora. Organ całkowicie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora zawartym w skardze. Wskazał, że w tej sprawie dopuszczalne jest częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ pozostała część utrzymanej w mocy uchwały może samodzielnie istnieć w obrocie prawnym i wywoływać związane z nią skutki. Stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały jest w opinii Wójta Gminy Czarny Dunajec zasadne, ponieważ narusza ona prawo materialne w istotnym zakresie, a to art. 18 ust. 8, art. 41 oraz art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wójt Gminy Czarny Dunajec opisał okoliczności podjęcia kwestionowanej uchwały. Wskazał na konflikt w tym zakresie pomiędzy Radą Gminy a Wójtem. W ocenie Wójta organ stanowiący gminy przekroczył swoje kompetencje, bezpodstawnie wprowadzając do projektu uchwały przedstawionej przez Wójta Gminy upoważnienie do kontroli doraźnych bez powiadamiania przedsiębiorcy, z jednoczesnym podaniem liczby takich kontroli w skali roku. Wprowadzenie do treści Gminnego Programu kompetencji wskazanych w pkt 9 Rozdziału V Załącznika nr 1 do uchwały oceniono jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Gminy w Czarnym Dunajcu i w związku z tym nielegalne. W dalszej części odpowiedzi Wójt wskazał na te same argumenty, co skarżący Prokurator. Wójt podał, że zaskarżona w części przedmiotowa uchwała została w dniu 3 stycznia 2013 r. (w wymaganym 7 dniowym terminie) przesłana do Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie. Pismami z dnia 25 maja 2012 r. i z dnia 20 września 2012 r. (załączniki do pisma Rady Gminy z 17 kwietnia 2013 r.) sygnalizowano organowi nadzoru nieprawidłowości w zakresie przegłosowanego przez Radę Gminy sposobu przeprowadzania kontroli przedsiębiorców przez członków Gminnej Komisji profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii w Czarnym Dunajcu, które z inicjatywy kilku radnych pojawiły się już w Gminnym Programie na 2012 r. Również radca prawny i Gminna Komisja zgłaszały wątpliwości do treści uchwały wysyłając do organu nadzoru pismo z dnia 18 stycznia 2013 r., do Prokuratury pismo z dnia 26 lutego 2013 i do Rady Gminy pismo z dnia 26 marca 2013 r. Skargę na powyższą uchwałę w zakresie punktu 1 rozdziału IV Załącznika Nr 1 tej uchwały w zakresie słów: "postulowana jedna kontrola w ciągu roku i dodatkowo obligatoryjna kontrola w punktach, w których łamie się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości" oraz w zakresie punktu 9 rozdziału V załącznika tej uchwały złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie również Wojewoda Małopolski zarzucając jej naruszenie: - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) poprzez uregulowanie zasad i warunków przeprowadzania kontroli podmiotów prowadzących sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przez Radę Gminy w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji; - art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w zw. z art. 183 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez ustalenie, że doraźna kontrola punktu sprzedaży napojów alkoholowych przez upoważnionych przez Wójta Gminy członków Gminnej Komisji może zostać nie poprzedzona wcześniejszym zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że w rozdziale IV załącznika do zaskarżonej uchwały określonym jako "Kontrola przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń przez przedsiębiorców sprzedających napoje alkoholowe zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i uchwałą Rady Gminy", w punkcie 1 Rada Gminy wskazując zadania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowiła m.in.: "- postulowana jedna kontrola w ciągu roku i dodatkowo obligatoryjna kontrola w punktach, w których łamie się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości". Następnie w rozdziale V załącznika do zaskarżonej uchwały: "Kontrola przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych", Rada Gminy określiła zakres i warunki przeprowadzania kontroli, tj. m. in. zakres czynności kontrolnych, uprawnienia i liczbę osób przeprowadzających kontrolę, a także ustaliła, że doraźna kontrola punktu sprzedaży napojów alkoholowych przez upoważnionych przez Wójta Gminy członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych może zostać nie poprzedzona wcześniejszym powiadomieniem o planowaniu kontroli. Zdaniem strony skarżącej powyższe zapisy zaskarżonej uchwały nie znajdują podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym. W świetle art. 41 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rada gminy w ramach zadań własnych prowadzi działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, a uchwalany corocznie gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, będący częścią strategii integracji i polityki społecznej, stanowi realizację zadań określonych właśnie w art. 41 przedmiotowej ustawy. W ocenie Wojewody wskazane powyżej przepisy, stanowią jednocześnie zakres wyczerpującego upoważnienia ustawowego dla rad gmin do uchwalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W tak określonym zakresie upoważnienia ustawowego nie mieszczą się uprawnienia do określania warunków i zakresu przeprowadzania kontroli podmiotów prowadzących sprzedaż i podawania napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży. Przepis art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalania w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontroli przestrzegania zasad obrotu tymi napojami, utracił moc obowiązująca z dniem 9 listopada 2003 r., na podstawie art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1372). Wskazano, że członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych mogą przeprowadzać kontrolę podmiotów prowadzących sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, na podstawie art. 18 ust. 8 przedmiotowej ustawy, który stanowi: "Organ zezwalający lub, na podstawie jego upoważnienia, straż gminna lub członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych dokonują kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia". W konsekwencji to do kompetencji organu zezwalającego, czyli w tym przypadku wójta gminy należy regulowanie zasad i warunków przeprowadzania kontroli podmiotów prowadzących sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Rada Gminy w Czarnym Dunajcu określając tę kwestię w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, działa jednoznacznie z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji, naruszającym tym samym istotnie aktualny porządek prawny. Ponadto ustawodawca w art. 183 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określił, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 9, 18 i 181, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Wojewoda podniósł, że w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zapisy zaskarżonej uchwały, stanowiące, że doraźna kontrola punktu sprzedaży napojów alkoholowych przez upoważnionych przez Wójta Gminy członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych może zostać nie poprzedzona wcześniejszym powiadomieniem o planowaniu kontroli, w tym jej terminie i miejscu, stanowią naruszenie przepisów prawa wskazanych w skardze. W ocenie strony skarżącej przeprowadzenie doraźnej kontroli przedsiębiorcy, bez uprzedniego zawiadomienia w sposób istotny narusza swobodę działalności gospodarczej, a nadto implikuje wątpliwości odnośnie legalności takiej uchwały. Wskazano również, iż w świetle art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, do przeprowadzenia kontroli danej placówki handlowej niezbędne jest wystawione przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) upoważnienie, które winno zawierać również wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli. Przywołane powyżej wyjątki od zasady, że kontrola powinna być poprzedzona zawiadomieniem o jej wszczęciu, stanowią zamknięty katalog i winny być interpretowane ściśle. W szczególności w ocenie strony skarżącej, wyjątek określony w art. 79 ust. 2 pkt 2: "gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia", nie może stanowić narzędzia dla przeprowadzania kontroli doraźnych przeprowadzanych wśród przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających takie działania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czarny Dunajec wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej przez Wojewodę. Organ całkowicie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody zawartym w skardze. Wskazał, że w tej sprawie dopuszczalne jest częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ pozostała część utrzymanej w mocy uchwały może samodzielnie istnieć w obrocie prawnym i wywoływać związane z nią skutki. Stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały jest w opinii Wójta Gminy Czarny Dunajec zasadne, ponieważ narusza ona prawo materialne w istotnym zakresie , a to art. 18 ust. 8, art. 41 oraz art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Następnie Wójt opisał okoliczności podjęcia kwestionowanej uchwały. Wskazał na konflikt w tym zakresie pomiędzy Radą Gminy a Wójtem. W ocenie Wójta organ stanowiący gminy przekroczył swoje kompetencje, bezpodstawnie wprowadzając do projektu uchwały przedstawionej przez Wójta Gminy upoważnienie do kontroli doraźnych bez powiadamiania przedsiębiorcy, z jednoczesnym podaniem liczby takich kontroli w skali roku. Wprowadzenie do treści Gminnego Programu kompetencji wskazanych w pkt 9 Rozdziału V Załącznika nr 1 do uchwały oceniono jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Gminy w Czarnym Dunajcu i w związku z tym nielegalne. W dalszej części odpowiedzi Wójt wskazał na te same argumenty, co skarżący Wojewoda. Sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu i Wojewody Małopolskiego zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie – mając na uwadze przedmiot zaskarżenia - Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1356). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że w związku z określonym w skargach przedmiotem zaskarżenia (sprecyzowanym w piśmie Prokuratora Rejonowego w Nowym targu), kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXV/247/2012 w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii na 2013 r – w zakresie punktu 3a i punktu 9 Rozdziału V oraz w zakresie punktu 1 Rozdziału IV w zakresie słów: "postulowana jedna kontrola w ciągu roku i dodatkowo obligatoryjna kontrola w punktach, w których łamie się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości" - Załącznika Nr 1 tej uchwały. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Skargi zostały złożone przez Prokuratora i Wojewodę, co oznacza, że nie musiały być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wniesienie skargi Prokuratora nastąpiło w ustawowo określonym terminie (art. 53 § 3 cyt. ustawy), a wniesienie skargi przez Wojewodę nie było ograniczone terminem. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym "realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy". W art. 41 ust. 1 ustawy wskazano, że zadania własne gmin w zakresie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu obejmują w szczególności: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych; 6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego; 7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej. Niewątpliwie zakres powyższego upoważnienia został określony blankietowo poprzez odwołanie się ustawodawcy do kategorii zadań gminy. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżona uchwała będąc aktem podustawowym, nie może regulować materii zastrzeżonej wyłącznie dla ustawodawcy. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być – w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, to jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną. Tymczasem zaskarżona uchwała stanowi w punkcie 3a Rozdziału V Załącznika Nr 1, że "zakres kontroli obejmuje przestrzeganie porządku publicznego w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych i w najbliższej okolicy" przy czym przepis ten odnosi się do wskazanych w ust. 2 upoważnionych przez Wójta Gminy członków Gminnej komisji Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii, a Rozdział V Załącznika Nr 1 dotyczy "kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych". Z kolei w punkcie 1 rozdziału IV Załącznika Nr 1 przyjęto: "postulowana jedna kontrola w ciągu roku i dodatkowo obligatoryjna kontrola w punktach, w których łamie się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości". Mając na uwadze zakres regulacji wskazany w tytule rozdziału IV i V uchwały należy przyjąć, że również punkt 1 rozdziału IV uchwały odnosi się do upoważnionych przez Wójta Gminy członków Gminnej Komisji Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii. Upoważnienie ustawowe w zakresie działań kontrolnych członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych zawarte jest w art. 18 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jednakże upoważnienie to nie jest kierowane do organu uchwałodawczego gminy i nie dotyczy kontroli przestrzegania porządku publicznego w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych i w najbliższej okolicy. Zgodnie bowiem z treścią cyt. art. 18 ust. 8 "organ zezwalający lub, na podstawie jego upoważnienia, straż gminna lub członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych dokonują kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia". Ani treść art. 18 ust. 7 ustawy zawierającego katalog warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, ani art. 18 ust. 10 i 12 regulujący podstawy cofnięcia i wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, ani żaden inny przepis prawa nie dają podstaw do przyjęcia, aby w zakresie "kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia" mieściła się kontrola "przestrzegania porządku publicznego w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych i w najbliższej okolicy". Oznacza to, że w drodze zaskarżonej uchwały nie tylko zostały wykreowane nie znane ustawie kompetencje kontrolne członków Gminnej Komisji Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii, lecz również – nawet gdyby przyjąć, że punkt 3a Rozdziału V Załącznika Nr 1 dotyczy kompetencji wynikających już z art. art. 18 ust. 8 ustawy – zakres działań kontrolnych wykracza poza zakres określony ustawowo. Zasadne jest również stanowisko skarżących, że określona w Rozdziale IV i V Załącznika Nr 1 uchwały "kontrola przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych" dotyczy – zgodnie z art. 183 ustawy - kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 9, 18 i 181, do której stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672). W istocie zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w szczególności art. 79 ust. 1 i 4, kontrolę przedsiębiorcy dokonuje się po wcześniejszym jego zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, a sama kontrola nie może mieć miejsca wcześniej niż przed upływem 7 dni i nie później niż przed pływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Wyjątki od zasady zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli są enumeratywnie wymienione w art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i powiązane z potrzebą ochrony istotnych wartości wymienionych w tym przepisie. W tym stanie prawnym nie znajduje żadnych podstaw wyodrębnianie minimalnego limitu kontroli doraźnych w roku 2013, jak to uczyniono w punkcie 9 Rozdziału V Załącznika Nr 1 uchwały, ani limitu "postulowanych" i "obligatoryjnych" kontroli w punktach, "w których łamie się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości", jak to uczyniono w punkcie 1 Rozdziału IV Załącznika Nr 1 uchwały. Oznacza to, że i w tym zakresie zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i w braku podstawy prawnej uzasadniającej merytoryczną treść uchwały w powyższym zakresie. Wprowadzenie limitu kontroli doraźnych, postulowanych i obligatoryjnych przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych nie mieści się w zakresie "kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia", o jakiej mowa w art. 18 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wobec tego, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 i w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie punktu 3a Rozdziału V, punktu 9 Rozdziału V oraz punktu 1 rozdziału IV w zakresie słów: "postulowana jedna kontrola w ciągu roku i dodatkowo obligatoryjna kontrola w punktach, w których łamie się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości" Załącznika Nr 1 tej uchwały. Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze treść zaskarżonych przepisów przedmiotowej uchwały, która nie stanowi aktu prawa miejscowego.