III SA/Kr 410/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lutego 2025 r., nr SKO.DM/4114/39/2024 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lutego 2025 r., znak SKO.DM/4114/39/2024 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 27 września 2024 r. (data wpływu do organu) H. O. (zwana dalej: skarżąca) złożyła do Prezydenta Miasta Krakowa (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji) wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z 19 listopada 2024 r., nr SO-09.824.9038/2024-1/24 organ I instancji, orzekł o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Podstawę negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu I instancji, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ulicy L. [...] w K. i ponosi opłaty za bezumowne korzystanie z lokalu. Ponadto, Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie, I Wydział Cywilny, wyrokiem z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt [...] nakazał eksmisję skarżącej z zajmowanego lokalu, jednocześnie ustalając, iż skarżącej przysługuje uprawnienie do lokalu socjalnego. W związku z nakazem wynikającym z ww. wyroku, Prezydent Miasta Krakowa 11 września 2024 r. wydał skierowanie, uprawniające skarżącą do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu nr [...] położonego w budynku nr [...] na Osiedlu H. w K. Jak wskazał organ I instancji, wystawione skierowanie w pełni zrealizowało wynikający z wyroku sądowego obowiązek Gminy Miejskiej Kraków dotyczący złożenia oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Jak podał organ, oferta straciła ważność 18 października 2024 r. a skarżąca nie zawarła umowy najmu w wyznaczonym terminie. W konsekwencji, na dzień wydania decyzji organu I instancji, skarżąca nie posiadała statusu osoby oczekującej na przysługujący jej lokal socjalny, zatem nie spełnia przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, warunkującej uzyskanie dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji dowolność w interpretowaniu przepisów prawa w zakresie konsekwencji wynikających z niepodpisania umowy najmu lokalu socjalnego zgodnie ze skierowaniem nr [...] z 11 września 2024 r. Skarżąca podważyła uznanie jej jako osoby nieposiadającej aktualnego statusu osoby oczekującej na przyznanie lokalu socjalnego. Wskazała, że skoro mogła zakwestionować skierowanie, to nie utraciła statusu osoby oczekującej, bo postępowanie zainicjowane skierowaniem z 11 września 2024 r. trwa nadal. Skarżąca przyznała, że nie zakwestionowała skierowania z 11 września 2024 r. ponieważ wskazany w skierowaniu sposób jego zakwestionowania posiadał wady prawne. Podniosła, że w pouczeniu zawartym w skierowaniu nie wskazano jej terminu na zakwestionowanie prawidłowości skierowania, co sprawia, że skarżąca nadal ma możliwość to skierowanie zakwestionować. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli Sądu decyzją z 12 lutego 2025 r., znak SKO.DM/4114/39/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (zwane dalej: SKO, organ odwoławczy, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem uwzględnienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z zastrzeżeniem art. 7 ust 3 i 4 tej ustawy. Kolegium podkreśliło, że skarżąca w odwołaniu przyznała, że nie zakwestionowała skierowania z 11 wrześnie 2024 r. W ocenie SKO zgromadzony materiał w aktach wskazuje, że skarżąca nie jest osobą spełniającą wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tj. osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującą na przysługujący lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wynikającym z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Zakwestionowała właściwość SKO do rozpoznania jej odwołania od decyzji organu I instancji. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów odwołania, a wskazane w decyzji podstawy nie mają związku z odwołaniem. Skarżąca podniosła, że pominięto okoliczność, że w piśmie z 24 września 2024 r. zaskarżyła skierowanie z 11 września 2024 r. i fakt ten jej zdaniem "wstrzymywał decyzję o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego". Zdaniem skarżącej spełnia ona przesłankę określoną w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, albowiem zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekuje na najem lokalu socjalnego gdyż po wszczęciu postępowania komorniczego ma możliwość, a w zasadzie oblig, uzyskania najmu lokalu socjalnego poprzez pozew o jego ustalenie i ten status obecnie posiada bez względu na to, że nie przyjęła proponowanego skierowaniem z 11 września 2024 r. lokalu. Skarżąca podniosła, że żaden przepis prawa nie wskazuje, że niezaakceptowanie skierowania skutkuje pozbawieniem dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując sprawę w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1335). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisów wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dodatku mieszkaniowego wymagało ustalenia, czy na moment wydania zaskarżonej decyzji skarżąca posiadała status osoby oczekującej. W ocenie Sądu ustalenia takie nie zostały przez organy poczynione w sposób wystarczający, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy obu instancji stwierdziły, że zawarta w skierowaniu z 11 września 2024 r., oferta zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, straciła ważność 18 października 2024 r. Jednakże ustalenie to nie znajduje jakiegokolwiek poparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Przy tym Sąd zauważa, że organ odwoławczy wzywał organ pierwszej instancji do przesłania kompletnych akt sprawy i organ pierwszej instancji całość tych akt przekazał (por. k. 29 a.a. – wezwanie, k. 33 a.a. – odpowiedź). W treści skierowania (k. 10 a.a.) wskazano, że oferta zawarcia umowy najmu jest ważna prze okres 30 dni od dnia jej otrzymania. Organy nie ustaliły czy i kiedy skarżąca skierowanie otrzymała. Skarżąca w kierowanych do organu pismach odnosi się do skierowania (pismo z 24 września 2024 r., czy odwołanie) jednakże wiedza skarżącej w tym zakresie nie potwierdza faktu jej otrzymania, a zwłaszcza daty jej otrzymania. Jest to o tyle istotne, w kontekście prawa skarżącej do dodatku mieszkaniowego, że w okresie ważności oferty skarżąca posiada status osoby oczekującej. Wniosek taki należy wyprowadzić z tezy wyroku NSA z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1225/22, gdzie stwierdzono min., że obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego uprawnionej osobie prawnie skutecznie wygasa dopiero z upływem terminu związania gminy złożoną ofertą zawarcia z uprawnionym umowy najmu lokalu socjalnego. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że - ustawodawca w ramach art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o "oczekiwany" i "przysługujący" lokal socjalny, a więc o prawo o charakterze aktualnym i indywidualno-konkretnym a nie potencjalnym i generalno-abstrakcyjnym (wyrok WSA we Wrocławiu 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 225/18). Według poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3423/18, użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy zwrot "osobom oczekującym" wiąże się ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Oznacza to, że prawnie "oczekiwać" można tylko w ramach realizacji konkretnego uprawnienia, a sformułowanie "osobom oczekującym" trzeba rozumieć w ten sposób, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, do którego nie ma tytułu prawnego. Należy więc przyjąć, że w okresie ważności oferty skarżąca posiada realne uprawnienie do lokalu socjalnego, zatem posiada status osoby oczekującej. Dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego za część miesięcy z ww. sześciomiesięcznego okresu. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05, (dostępny w cbosa), sformułowanie "przyznaje na okres 6 miesięcy", użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zaś zakresie odmawia przyznania dodatku. W powołanym wyroku NSA wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku. Skarżąca złożyła wniosek 27 września 2024 r. Organy nie ustaliły, w sposób znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy, kiedy skarżąca otrzymała skierowanie z 11 września 2024 r. Zatem w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy nie ustaliły do kiedy były związane ofertą, co może przekładać się na okres posiadania przez skarżącą uprawnienia do dodatku mieszkaniowego. Ponadto w toku postępowania organy nie ustaliły też, czy skarżąca złożyła pozew o ustalenie prawidłowości oferty najmu lokalu socjalnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje, że złożenie pozwu o ustalenie prawidłowości oferty najmu lokalu socjalnego, o którym mowa w art. 14 ust. 6a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wyjaśnienie tej kwestii jest zatem niezbędne dla dalszego prowadzenia postępowania przez organ. Ma ono prejudycjalne, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1225/22, wyrok NSA z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7527/21). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca w pismach kierowanych do organu podawała niejednoznaczne informacje w kwestii zaskarżenia skierowania z 11 września 2024 r. W piśmie z 24 września 2024 r. podała, że złoży przysługujący jej pozew (k. 24 a.a., str. 4 pisma z 24 września 2024 r.). W odwołaniu, z kolei, skarżąca podała, że nie zakwestionowała przedmiotowego skierowania z uwagi na wady pouczenia (k. 27 a.a.). W tych okolicznościach SKO w Krakowie 16 stycznia 2025 r. wezwał organ I instancji min. do podania, czy skarżąca w sposób prawem przewidziany zaskarżyła skierowanie z 11 września 2024 r. (k. 36 a.a.). Akta sprawy wskazują jednak, że organ odwoławczy wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, nie czekając na odpowiedź w ww. przedmiocie. Nadmienić też trzeba, że w piśmie z 24 września 2024 r. skarżąca kwestionowała przedmiotowe skierowanie. Kwestionowała też prawidłowość pouczenia zawartego w skierowaniu, co do czasu właściwego do wniesienia powództwa o ustalenie uprawnienia do zawarcia umowy najmu socjalnego. Organ w żaden sposób nie odpowiedział skarżącej, nie wezwał o żadne dokumenty lub informacje oraz udzielił skarżącej jakichkolwiek pouczeń. W toku całego postępowania nie zostało do skarżącej skierowane zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. i art. 79a k.p.a. Stosownie do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Ponadto, obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu naruszenia w zakresie obowiązku informacyjnego organu oraz brak należytego zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, mogło mieć w niniejszej sprawie istotny wpływ na jej wynik. Rzetelna informacja skierowana do skarżącej odnośnie okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego mogła bowiem doprowadzić do wykazania przez stronę spełnienia przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że skarżąca nie działa w sprawie przez pełnomocnika profesjonalnego. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności i jednocześnie oceniając stan sprawy na moment wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do przekonania, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego była przedwczesna. Zaniechania organów w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia istotnych okoliczności faktycznych, stanowi zdaniem Sądu naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nadmienia, że na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył kserokopię pozwu skarżącej o ustalenie prawa do lokalu socjalnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę tę okoliczność oraz stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.