III SA/Kr 411/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi O. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej O. O. kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2020 roku, znak: [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na męża J. O. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2020 roku, organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie występuje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto nie zostały spełnione przesłanki pozytywne pozwalające na jego przyznanie, określone w art. art. 17 ust. 1 tej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie, zarzucając organowi błędną wykładnię 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 2a oraz ust. 5 pkt 1 lit. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że spełnione są przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1 i ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak w związku z tym, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury spełniona jest negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uniemożliwia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i błędne przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd aprobuje stanowisko organu II instancji wyrażone odnośnie do art. 17 ust. 1 i ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. W przedmiotowej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem, stojąc na stanowisku, że skarżąca posiada prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że interpretacja wyżej powołanego przepisu była przedmiotem wielu rozważań w judykaturze, w konsekwencji których można wyróżnić dwa przeciwległe poglądy. Początkowo przyjęto stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, zarówno I, jak i II instancji. Zgodnie z tym nurtem orzeczniczym opowiadano się za prymatem dyrektyw wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Mianowicie w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury wykluczona jest prawna możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny min. w wyrokach z dnia: 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1831/15, 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3209/14. W tych orzeczeniach powoływano się na wykładnię językową ww. powyżej przepisu oraz wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Jednak zaprezentowany kierunek orzeczniczy w ostatnim czasie uległ radykalnej zmianie. W znacznym stopniu wynika to z zaakcentowania przez Naczelny Sąd Administracyjny potrzeby uzupełniania wyników wykładni językowej. Nadto, podkreślono że proces wykładni prawa nie może ograniczać się jedynie do literalnego brzmienia przepisów, bowiem zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Dlatego dokonując interpretacji trzeba mieć na uwadze dyrektywy płynące z wszystkich trzech wykładni – językowej, systemowej i funkcjonalnej. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko WSA w Łodzi, wyrażone w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. II Sa/Łd 794/20, dotyczące prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej zrealizować następujące zasady wyrażone w Konstytucji RP: sprawiedliwości społecznej (art. 2), równości wobec prawa (art. 32 ust.1), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). W uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku, Sąd jednoznacznie stwierdził, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Należy wskazać, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które równocześnie są uprawnione do emerytury, powodowało i powoduje wątpliwości w jaki sposób dokonywać wypłat świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle obecnie dominującej linii orzeczniczej (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20), wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W związku z tym NSA podniósł, że takie działanie zapewne spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości, jak też komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19). Wobec tego, zdaniem NSA, najlepszym rozwiązaniem byłoby umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Mianowicie w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Stosownie do wyżej poczynionych uwag, należy podkreślić, że osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, którym w niniejszej sprawie jest emerytura. Wybór ten może zostać zrealizowany poprzez złożenie do odpowiedniego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W toku postepowania jurysdykcyjnego organ z uwagi na brzmienie art. 9 k.p.a. statuującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, powinien wskazać stronie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, a posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwość dokonania wyboru w/w świadczeń. Z powołanym obowiązkiem organów administracji publicznej koresponduje art. 79a k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie organ powinien udzielić stosownej informacji skarżącej, mianowicie, żeby złożyła ona przedmiotowy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z uwagi na pobieranie emerytury wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku. W świetle powyższych rozważań, zdaniem tut. Sądu organy obu instancji wydając decyzje będące przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu i kierując się wyłącznie dyrektywami wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. błędnie przyjęły, że sam fakt, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury wyłącza prawną możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W procesie wykładni organy powinny ponadto uwzględnić wyniki wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, które w niniejszej sprawie były relewantne. Co więcej, stosownie do reguł unormowanych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., obowiązkiem organów było umożliwienie skarżącej złożenia w organie emerytalno-rentowym – ZUS wniosku o zawieszenie emerytury. W związku z tym organ powinien wyznaczyć skarżącej stosowny termin, aby mogła złożyć stosowny wniosek. Kolejno organ powinien ustalić, czy prawo do emerytury zostało zawieszone i w zależności od tych ustaleń przyznać świadczenie pielęgnacyjne bądź odmówić jego przyznania. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była więc przedwczesna, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.