III SA/Kr 430/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A. M. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 stycznia 2025 r. nr IG-II.7221.126.2024.KU w przedmiocie odmowy aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 15 stycznia 2025 r. znak: IG-II.7221.126.2024.KU, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 z późn. zm., dalej: p.g.k.), po rozpoznaniu odwołania A. M. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Starosty Miechowskiego z dnia 27 września 2024 r., znak: GG.6620.239.2023.EB orzekającego o odmowie zmiany przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P., gmina Miechów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 października 2023 r. skarżący zwrócił się do Starosty Michowskiego o: "wyjaśnienie z jakich powodów wypis rejestru gruntów, Mapa (odrys, wyrys) według stanu 1980 wydany 23 VIII 1986 zgodny ze stanem obecnym faktycznym w jego granicach na gruncie z jego granicami ogrodzeniem został unieważniony. A także punkt graniczny ustalony pomiędzy działką [...] a [...] powstały w rozgraniczeniu około 2000 r. pomiędzy działkami nr [...] a działką [...] unieważnia to pomiar geodezji Miechów wykonany w 2022 r. który nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie właściwego posiadania na gruncie bez żadnego sprawdzenia stanu faktycznego bez uzasadnienia zmian punktu granicznego od strony szosy wsi działki nr [...] a działką [...] i działką [...] a działką [...], który to punkt graniczny powstał w rozgraniczeniu działki [...] z działką [...] sąsiadującą od strony północnej z działką [...] gdzie został ustalony punkt graniczny zgodny ze stanem faktycznym". Do wniosku dołączył kopię Opisu i Mapy w skali 1:2000 wydanego w dniu 1986 r. dla dziełek nr [...], [...] i [...] położonych P. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ I instancji wyjaśnił, że w 2021 r. zostało przeprowadzone (...) ustalenie przebiegu granic działki drogowej nr [...] położonej w P. W operacie tym dokonano ustalenia między innymi granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...], natomiast nie ustalano granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...]. Wyjaśnił także, że w zasobie geodezyjnym brak jest dowodów potwierdzających fakt przeprowadzenia rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] a nr [...] w r. 2000. Operat rozgraniczenia nr [...], pomiędzy działkami nr [...], a nr [...] dotyczył tylko tej granicy a nie granicy pomiędzy działkami nr [...] a nr [...]. Pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. skarżący złożył skargę dotyczącą: "pomiarów rozgraniczenia wykonanych przez geodetę S. F. w P. 23 września 2023 r. pomiędzy działką [...] a działką [...] (...), po ustaleniu, że wyniki kwestionowanych prac geodezyjnych, zgłoszonych Staroście Miechowskiemu i zarejestrowanych z nr [...] jako wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w zakresie działki nr [...] (...) nie zostały dotychczas przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". W piśmie z dnia 19 lipca 2024 r. skarżący po raz kolejny podniósł kwestię ustalenia granic pomiędzy działkami [...] i [...], a także odniósł się do ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. W odpowiedzi na to pismo, organ I instancji wyjaśnił skarżącemu, że w dalszym ciągu zaskarżona praca geodezyjna nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta ponownie przedstawił swoje stanowisko odnośnie wykonania operatu nr [...]. Wskazał także, że jeżeli powyższe wyjaśnienia nie wyczerpują żądania skarżącego i oczekuje on przeprowadzenia postępowania administracyjnego, to należy potraktować przedmiotowe pismo jako wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie żądania w sposób zwięzły i czytelny co ma być przedmiotem postępowania. Pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r., skarżący zwrócił się do Starosty Miechowskiego " o pozostawienie granic dla działki nr [...] w P. Według planu kopii mapy ewidencyjnej gruntów o identyfikatorze [...] oraz potwierdzony z dokładnością niniejszym wypisem rejestru gruntów Mapa Odrys Wyrys sporządzony według stanu z 1980 r. (...) Obydwie wyżej przedstawione mapy stanowią dokument pod względem prawidłowości przebiegu granic i stanu faktycznego na gruncie do obecnej chwili". Ponadto w piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r., skarżący ponownie przedstawił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie wskazując na przesunięcia granic w wyniku przeprowadzonych prac modernizacyjnych oraz operatu nr [...]. Powyższe pisma Starosta potraktował jako wniosek o aktualizację ewidencji gruntów i budynków. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Miechowski decyzją dnia 27 września 2024 r., orzekł o odmowie zmiany przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P., gmina Miechów, zgodnie z żądaniami zawartymi we wniosku. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pierwotny stan władania i powierzchnia działki nr [...] pochodzą z operatu założenia ewidencji z lat 1961-1966, a następnie stan prawny został uregulowany Aktem Własności Ziemi z 1975 r., który jest pierwotnym tytułem własności. Kolejne zmiany właścicieli były potwierdzane aktami notarialnymi z 1986, 1999 i 2005 r.. Organ podkreślił, że obecne dane ewidencji gruntów dla obrębu P. wynikają z przeprowadzonej w 2022 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków, której projekt był wyłożony do publicznego wglądu. Dane objęte modernizacją z dniem 30 sierpnia 2022 r. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, a w ustawowym terminie nie wpłynęły żadne zarzuty do danych dotyczących działki nr [...], w związku z czym dane te są obowiązujące. Odnosząc się do argumentów skarżącego, organ I instancji wyjaśnił, że mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1996 r., na którą powołuje się skarżący, nie może być podstawą do zmiany granic w EGiB, gdyż przepisy (§ 30 rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. 2024 poz. 219 z późn. zm., dalej: rozporządzenie e.g.b.) zawierają zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których można wykazać przebieg granic. Podkreślił, że ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że jedynie potwierdza istniejący stan prawny, a organy ją prowadzące nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności czy przebieg granic. Organ stwierdził, że dane wykazane w operacie ewidencyjnym nie są obarczone błędem, gdyż są zgodne z posiadanymi materiałami źródłowymi. Zmiana przebiegu granic, której oczekuje skarżący, może nastąpić na jego wniosek i koszt w ramach odrębnej procedury, np. ustalenia granic, która wymaga sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjnej. W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem przedstawionym w decyzji, wskazał na błędy wykonanych operatów w zakresie granic działki nr [...], w szczególności w odniesieniu do operatu nr [...] oraz pomiarów granicy działki nr [...] z działką nr [...] od strony północnej i od strony południowej działki [...]. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia e.g.b., przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie: dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: postępowania rozgraniczeniowego, postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, podziału nieruchomości, wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, a także innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic. W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja winna być uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną jest nieprawidłowo ustalony przez Starostę Miechowskiego krąg stron niniejszego postępowania. Podkreślił, że krąg stron jest generowany przez zakres postępowania. W przedmiotowej sprawie obejmuje on przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że postępowanie dotyczy danych ewidencyjnych wspólnych dla tych działek. Tymczasem Starosta Miechowski uznał za stronę niniejszego postępowania tylko właściciela działki nr [...], pomijając właścicieli działek pozostałych. Nie uwzględnił art. 61 § 4 k.p.a., który stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie podmioty będące stronami w sprawie. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję skierowano jedynie do właściciela działki ewidencyjnej nr [...], pomijając właścicieli działek nr [...], nr [...] i nr [...], pozbawiając ich możliwości ewentualnego odwołania się od wydanej przez Starostę decyzji. Obowiązkiem organu administracji publicznej w przypadku prowadzenia każdego postępowania administracyjnego jest zapewnienie wszystkim uprawnionym czynnego udziału na każdym jego etapie. Stanowi to fundamentalną zasadę wynikającą z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. Sprawy dotyczące informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ze swej istoty dotyczą nieruchomości. Podmiotami, które mają w niej interes prawny, kreujący ich przymiot strony, są ich właściciele. Wynika to z przepisów art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy p.g.k.. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie przymiot strony przysługuje właścicielom działek nr [...], [...], [...] i [...]. Pominięcie stron postępowania powoduje wadliwość wydanej decyzji i stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, organ odwoławczy nie może tej wady usunąć, co nakazuje zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta Miechowski naruszył art. 28, art. 61 § 4, art. 10 ust. 1, a także art. 8 i art. 9 k.p.a., wobec czego decyzja została wydana przedwcześnie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu, tj. prawidłowo określić strony niniejszego postępowania, a następnie zakończyć je decyzją rozstrzygającą sprawę w pełnym jej zakresie, skierowaną do prawidłowo ustalonego kręgu stron. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem przedstawionym w decyzji, wskazał na błędy wykonanych operatów w zakresie granic działki nr [...], w szczególności w odniesieniu do operatu nr [...] oraz pomiarów granicy działki nr [...] z działką nr [...] od strony północnej i od strony południowej działki [...]. W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z poźn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że instytucja sprzeciwu, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 64e p.p.s.a., ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a k.p.a. i przyjęciem przez p.p.s.a., że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2219/15, CBOSA). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest ponadto pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. I OSK 517/17, CBOSA, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego trafnie zauważył, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron postępowania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że żądanie skarżącego, choć formułowane w kolejnych pismach w sposób nie do końca precyzyjny, ostatecznie dotyczyło zmiany (korekty) przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, tj. z działką nr [...], nr [...] oraz działką nr [...]. Zmiana przebiegu granicy jest czynnością, która ze swej istoty dotyczy praw i obowiązków właścicieli wszystkich nieruchomości, które ta granica rozdziela. Jakakolwiek modyfikacja danych ewidencyjnych w tym zakresie bezpośrednio rzutuje na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Tymczasem, organ I instancji uznał za stronę niniejszego postępowania tylko właściciela działki nr [...] – tj. skarżącego, pomijając właścicieli działek pozostałych. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, normy zawarte w przepisach p.g.k. określają w autonomiczny sposób krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu postępowania aktualizującego operat ewidencji gruntów i budynków. Uznaje się bowiem, że przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. ma charakter normy lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając przepis k.p.a. jako podstawę zakreślenia kręgu podmiotowego postępowania aktualizacyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. I OSK 765/16; z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1011/19; z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2140/19, CBOSA). Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Powyższe rozwiązanie prawne pozostaje w łączności z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., który wskazuje, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Również § 10 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. W związku z powyższym, podmiotami uprawnionymi do udziału w postępowaniu aktualizacyjnym ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. W niniejszej sprawie, obowiązkiem organu I instancji, wynikającym z art. 61 § 4 k.p.a., było zawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów będących stronami w sprawie. Starosta Miechowski zaniechał tego obowiązku, kierując zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a następnie samą decyzję, wyłącznie do skarżącego. W ten sposób właściciele działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] zostali pozbawieni fundamentalnego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, gwarantowanego przez art. 10 § 1 k.p.a. Nie mieli oni możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, ani też wniesienia środka zaskarżenia od wydanej decyzji. W ocenie Sądu wydanie przez organ I instancji decyzji, nastąpiło z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., bowiem wydano decyzję bez dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania i tym samym adresatów decyzji kształtującej interes prawny aktualnych właścicieli działek o nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W tych okolicznościach nie sposób nie zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone było poważnymi wadliwościami procesowymi w zakresie dookreślania istotnych dla sprawy okoliczności natury faktycznej i prawnej. Prowadzenie przez organ I instancji postępowania z pominięciem stron w postępowaniu administracyjnym stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które kwalifikowane jest jako przesłanka do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy, stwierdziwszy tak istotną wadę, nie mógł sanować jej we własnym zakresie. Konieczność dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania, zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, umożliwienia im przedstawienia swojego stanowiska i ewentualnych dowodów, a następnie dokonanie ponownej, pełnej oceny materiału dowodowego, w sposób oczywisty przekracza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie tych czynności przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która wymaga, aby sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta co do istoty przez dwa różne organy. W konsekwencji, MWINGiK był w pełni uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż całokształt przytoczonych okoliczności świadczy o tym, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w sposób uniemożliwiający merytoryczne zakończenie sprawy. Zatem Sąd związany ustawowymi kryteriami oceny decyzji kasatoryjnej zobowiązany był oddalić sprzeciw bowiem organ odwoławczy wykazał, jak i należycie uzasadnił, zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do argumentów podniesionych w sprzeciwie, należy wskazać, że koncentrują się one na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Jak już jednak wyjaśniono na wstępie, w obecnym trybie kontroli sądowej Sąd nie jest uprawniony do oceny tych zarzutów. Kwestie te będą przedmiotem badania i rozstrzygnięcia przez organy w toku ponownie prowadzonego postępowania. W tym stanie sprawy, uznając że sprzeciw nie jest usprawiedliwiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.